II SA/Bd 518/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2011r. sprawy ze skargi Ł.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz K. decyzją z [...], nr [...], na podst. art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), nazywanej dalej: kpa, art. 144, 145 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), oraz uchwały Rady Miejskiej w Koronowie Nr VI/68/2003 z dnia 19 marca 2003 r. (Dz.Urz. Woj.Kuj.-Pom. Nr 58, poz. 960), ustalił opłatę adiacencką w wysokości: - 902,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej K. przy ulicy K., ozn. ewid. nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], - 569.70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej K. przy ulicy K., ozn. ewid. nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w związku z budową drogi i zobowiązał do jej zapłaty skarżących Ł. i J. S. Wysokość opłaty ustalono w kwocie 30 % od różnicy wartości nieruchomości skarżących przed wybudowaniem i po wybudowaniu drogi. W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z postanowieniami art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Natomiast, na podstawie art. 145 tej ustawy, burmistrz może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi. Organ ustalił, że nieruchomości położone w K. przy ul. K., stanowią własność skarżących i dla tych nieruchomości wybudowano drogę na ulicy K. która została wykonana ze środków gminnych. Organ wskazał, że Uchwałą Rady Miejskiej w Koronowie Nr VI/68/2003 z dnia 19 marca 2003 r., opublikowaną w Dz.Urz. Woj-Kujawsko-Pomorskiego Nr 58, poz. 960, z dnia 16 czerwca 2003 r., w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, ustalono stawkę procentową w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu wybudowania drogi w wysokości 30%. Organ wyjaśnił, że w procesie wyceny nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury ulicy, zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a zgodnie z przepisami w/w ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, iż wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których ceny oraz warunki transakcji są znane. Organ przyjął, że zgodnie z operatem rzeczoznawcy z dnia [...], wartość przedmiotowych działek wynosiła: - działka nr [...]: przed wybudowaniem infrastruktury drogi 25.749,00 zł, a po wybudowaniu 28.756,00 zł, - działka nr [....]: przed wybudowaniem infrastruktury drogi 16.270,00 zł, a po wybudowaniu 18.169,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości stanowi wobec powyższego odpowiednio kwoty: 3.007,00 zł - 1899,00 zł, a zatem wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi, przy zastosowaniu stawki 30% zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w Koronowie wynosi odpowiednio: 902,10 zł - 569,70 zł. Organ stwierdził, że operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych oraz przepisami prawa w tym zakresie, a skarżący zapoznali się z operatem szacunkowym, nie wnosząc do niego uwag. Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie wszczęto w związku z budową drogi realizowaną na podstawie decyzji Starosty B. nr [...] z dnia [...], w której został zatwierdzony projekt budowlany i zostało udzielone pozwolenie na budowę Gminie K. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznej linii kablowej oświetlenia ulicznego oraz pieszojezdni na ulicy K. w K. oraz decyzji Burmistrza K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...], w której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, kanalizacji telewizji kablowej, sieci energetycznej, oświetlenia i budowie pieszojezdni w K. - ul. K., w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:500. Całość dokumentów zdaniem organu, świadczy o tym, że na ulicy Kwiatowej nastąpiła budowa drogi. W ocenie organu, w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym, wykazany został wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, co stanowi podstawową przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący podnieśli, że wbrew ustaleniom organu, nie nastąpiła budowa drogi, przytaczając następującą argumentację: W załączniku nr 5 do dokumentu Sprawozdanie z wykonania budżetu za 2008 r., w punkcie 12 podano informację o tym, że na ul. K. wykonano pieszojezdnię z kostki 8 cm i 6 cm. Zatem wykonane roboty drogowe, polegały na zastąpieniu dotychczasowej nawierzchni gruntowej nawierzchnią utwardzoną w granicach dotychczas istniejącej drogi gruntowej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normatywnego pojęcia definicji "budowa drogi". Koniecznym więc jest skorzystanie z definicji tego zwrotu zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 205, poz. 2086). Definicję pojęcia "budowa drogi" zawiera przepis art. 4 pkt 17 ww. ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że budowa drogi, to wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa, czego nie dokonano, tym bardziej że zaistniałe podniesienie parametrów technicznych i eksploatacyjnych ulicy Kwiatowej nie wymagało zmian pasa drogowego, w związku z czym zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych była to przebudowa a nie budowa drogi. Ponadto skarżący podnieśli, że w związku z tym, iż wykonane roboty drogowe nie były budową drogi, nie było podstaw, aby w tym samym operacie szacunkowym ująć budowę sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz energetycznej linii kablowej oświetlenia ulicznego. Ponieważ budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zakończono w 2007 r., w grudniu 2010 r. minął 3-letni termin, w którym, zgodnie z art. 145 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Skarżący powołali się również na okoliczność, że Uchwała Nr VI/68/ 2003 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 19 marca 2003 r., na którą powołuję się Burmistrz w wydanej decyzji, nie ustala stawki procentowej z tytułu budowy urządzeń elektrycznych i telekomunikacyjnych. Zatem w myśl art. 145 pkt 2 w/w ustawy, nie ma podstaw do ustalenia opłaty adiacenkiej z tytułu budowy oświetlenia i kanalizacji telewizji kablowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swoje oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach: Zgodnie z przepisami art. 144, 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich. Burmistrz może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wartość rynkową nieruchomości ustala rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy, w którym określa wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W rozpatrywanej sprawie protokół końcowego odbioru technicznego i przekazania do użytku drogi, sporządzony został 3 lipca 2008 r. Przyjmując, że w dniu oddania drogi do użytku stworzono warunki do korzystania z niej, to należy uznać, że wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej w dniu [...] nastąpiło z zachowaniem wymaganego 3 letniego terminu. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w Uchwale Rady Miejskiej w Koronowie w sprawie ustalenia opłat adiacenckich z dnia 19 marca 2003 r., Nr VI/68/2003 (Dz. Urz. Woj. Kujawsko -Pomorskiego Nr 58 poz. 960 z dnia 16 czerwca 2003 r.). Jak wynika z powyższego, w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - 3 lipca 2008 r., uchwała Rady Miejskiej w Koronowie obowiązywała, a zatem został spełniony warunek wynikający z przepisu art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o przepis art. 146 ust. 1 lit. "a", ustawy o gospodarce nieruchomościami na potrzeby prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu określenie wartości rynkowej nieruchiomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, gdyż ustalenie i wysokość opłaty zależą od wzrostu wartości nierucłiomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę w oparciu o przepisy tej ustawy z uwzględnieniem przepisu jej art. 154, dokonując wyceny w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej oraz zgodnie z § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109), przyjmując do analizy nieruchomości bez uwzględnienia części składowych. Skarżący niezasadnie, zdaniem organu twierdzą, że roboty na ulicy Kwiatowej w Koronowie nie były budową a "przebudową" drogi. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji: "droga" czy pojęcia "budowa drogi". Należy więc sięgnąć do aktu prawnego regulującego powyższą materię, a mianowicie do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ). Definicję pojęcia "droga" zawiera - art. 4 pkt 2 w którym pod pojęciem "drogi" rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, natomiast definicję "budowy drogi" zawiera przepis art. 4 pkt 17 ww. ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. W związku z powyższym należy uznać, że właścicieli nieruchomości można obciążyć opłatami adiacenckimi na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wówczas, kiedy droga została wykonana albo odbudowana lub rozbudowana. Przy czym terminy "odbudowa" i "rozbudowa" nie zostały zdefiniowane w wyżej wymienionej ustawie o drogach, a także brak jest określenia tych pojęć w ustawie Prawo budowlane. Jak wywodził dalej organ, ponieważ droga może składać się z wielu różnych elementów, stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w odniesieniu do drogi gminnej będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestor np. postanowi o wybudowaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas gdy podejmie decyzje, iż określona droga będzie posiadała jedynie urządzoną nawierzchnię jezdni (pieszojezdnię), przy czym opłata adiacencką może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów. Analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału wskazuje zdaniem organu, iż kwestia zakresu inwestycji polegającej na budowie drogi (pieszojezdni) ulicy K. została określona w projekcie oraz decyzjach: ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że kwestionowane roboty jako budowa drogi- pieszojezdni na ulicy K. wymagały od inwestora decyzji organów, natomiast do robót polegających na "przebudowie" drogi decyzje takie nie są wymagane. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na "przebudowie" dróg. Nie można, w ocenie organu zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że grunt na ulicy K. był już drogą, gdyż droga jak to wynika z definicji zawartej w ustawie o drogach oraz w prawie budowlanym jest budowlą a przyjęcie pojęcia droga jako gruntu byłoby błędne. Kolegium nie podzieliło także poglądu skarżącego, iż minął 3 letni termin w którym można wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej, bowiem przedmiotowa decyzja jak wynika z orzeczenia dotyczy tylko budowy drogi (str. 6 akt) a nie wodociągu i kanalizacji których budowę zakończono w 2007 r. Podkreślono, że podstawową przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do korzystała z wybudowanej drogi co wykazane zostało w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zarzucali wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 145 ust. 1, polegającym na uznaniu za zasadne wymierzenie opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi, mimo że wykonana inwestycja w myśl obowiązujących przepisów i ustaleń faktycznych była przebudową drogi, a nie jej budową. Ponadto w ocenie skarżących zostały naruszone następujące przepisy kpa: - art. 7, poprzez nie wyczerpujące, wybiórcze odwoływanie się do przepisów prawa, co nie wpłynęło na obiektywne i rzetelne rozpatrzenie odwołania, - art. 8, poprzez uznanie, nie poparte dowodami, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym do wzrostu wartości nieruchomości uwzględnił tylko ułożenie kostki na drodze gruntowej, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia, ze decyzja dotyczy tylko budowy drogi. - art. 107 § 3 poprzez prezentowanie przez SKO w uzasadnieniu decyzji, poglądów i stanowisk nie popartych dowodami i adekwatnymi przepisami prawa. Skarżący poczynili zarzut, że organ II instancji rozpatrzył roboty budowlane wykonane na ulicy Kwiatowej" tylko w odniesieniu do definicji "budowy drogi", pomijając odniesienie tych robót do definicji "przebudowy drogi", która została przywołana w odwołaniu. W ocenie skarżących nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, że droga, jak wynika z definicji zawartej w ustawie o drogach oraz prawie budowlanym jest budowlą, a nie gruntem. W ich ocenie bowiem, jeżeli "grunt" przez ponad 20 lat nosi nazwę ulica K., to jednak jest drogą, która posiada nawierzchnię gruntową. Droga ta łączy ulicę D. z ulicą O., więc w rozumieniu art. 4 pkt. 17 ustawy o drogach publicznych, budowa drogi miała miejsce z chwilą wykonania tego połączenia. Jak wywiedli, pojęcie drogi gruntowej jest jednoznacznie wyjaśnione w ustawie Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908). W myśl jej art. 2 pkt 2, "droga twarda, to droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m; Inne drogi są drogami gruntowymi". Zatem pojęcie drogi gruntowej w przepisach prawa istnieje, a to nie daje podstaw do zajęcia przez organ odwoławczy stanowiska, że droga o nawierzchni gruntowej jest gruntem, a nie drogą. W przekonaniu skarżących nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się organu II stancji do wyroku NSA w sprawie, która w żadnym punkcie nie jest identyczna z rozpatrywaną sprawą i jednoczesne zignorowanie wyroku z dnia 24 marca 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (syg. akt II SA/Bd144/10), na który w odwołaniu powołali się skarżący, a który dotyczy identycznych okoliczności. Skarżący podnosili też, że nie odwołanie się do stanowiska prezentowanego w tym wyroku jest tym bardziej nie do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w tym samym składzie, powoływało sie na ten wyrok w kilkunastu decyzjach uchylających decyzje Burmistrza K. tyczących ustalenia opłat adiacenckich mieszkańcom ulic W., S. i Z. w K. Skarżący zarzucili również, że organ odwoławczy nie poparł żadnymi dowodami stwierdzenia, iż faktycznie w wycenie brano pod uwagę wyłącznie utwardzenie nawierzchni ulicy, albowiem nie przytoczono wyceny opisującego stan nieruchomości przed i po wykonaniu inwestycji i dlatego można domniemywać, że rzeczoznawca w obliczeniach określających wzrost wartości nieruchomości brał pod uwagę wszystkie inwestycje wykonane na ulicy K. Domniemanie to oparte jest na fakcie, że w pierwszoinstancyjnej decyzji dwukrotnie z naciskiem podkreślono, że wykonano inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, sanitarnej, deszczowej, kanalizacji telewizji kablowej, sieci energetycznej, oświetlenia i budowie pieszo-jezdni. Jak dalej wywodzili skarżący, operat szacunkowy, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji został zweryfikowany tylko pod kątem spełnienia formalnych wymogów takiego dokumentu określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a nie pod kątem uwzględniania w wycenie rodzaju wykonanych robót. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", potwierdza, iż organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 7, 77, § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należało rozstrzygnąć sporne pomiędzy stronami zagadnienie, czy wykonane roboty budowlane na ulicy K.j (objęte decyzją Burmistrza K. z dnia [...] nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie m.in. pieszo-jezdni na ulicy K. w K. oraz decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną przez Starostę B. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia m.in. na budowę pieszo-jezdni na ulicy K.), doprowadziły do "wybudowania drogi" w rozumieniu przepisu art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, jak twierdziły organy, czy też roboty te stanowiły jedynie "przebudowę drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych, jak wywodzili skarżący. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (cyt. na wstępie), który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu, musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do wybudowania drogi, a w szczególności nie objaśnia czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli, za wybudowaną drogę. Wobec braku stosownych definicji w w/w ustawie, pomocnym będzie niewątpliwie rozważanie powyższej kwestii z uwzględnieniem regulacji przepisów prawa budowlanego. Przemawia za tym kilka argumentów. Po pierwsze, definicja drogi zawarta w art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych, używa pojęcia budowla, zdefiniowanego w prawie budowlanym. Po drugie, wybudowanie drogi odbywa się w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Po trzecie, prawo budowlane definiuje też takie pojęcia jak "budowa", "odbudowa", "rozbudowa" i "przebudowa". Po czwarte, zawarte w prawie budowlanym definicje "budowy" i "przebudowy", odnoszą się wprost do dróg. Co istotne, pojęcie "przebudowy", na gruncie tej regulacji, jest przeciwstawne pojęciu "budowy". Oznacza to, że kiedy określone roboty budowlane stanowią "budowę" to jednocześnie nie są "przebudową" i przeciwnie, kiedy roboty te kwalifikuje się jako "przebudowę", oznacza to, że nie są one "budową". By określić więc w sposób prawidłowy, jaki charakter miała poczyniona inwestycja, należy przytoczyć definicję "budowy". Jak wynika z art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r.. Prawo budowlane, za budowę uznaję się, - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W przeciwieństwie do "budowy", pojęcie "rozbudowy", zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7 lit. a tej ustawy, jako - wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak wynika z powyższego, cechą która odróżnia "budowę" od "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", musi istnieć przed jej rozpoczęciem wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Rzecz jasna, istniejącym uprzednio (przed inwestycją), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych, ale też budowla ziemna, co wynika z definicji "obiektu budowlanego" i "budowli", zawartych w prawie budowlanym (art. 3 pkt 1 i 3). Istotnym jest jedynie to, by obiekt ów został wykonany. Zawarta w art. 3 pkt 6 w ustawie z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, definicja "budowy", przewiduje bowiem "wykonanie" obiektu budowlanego w określonym miejscu. Z powyższego wynika, że gdyby do czasu zakończenia inwestycji drogowej, ulica K. stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) bez uprzedniego prowadzenia na niej robót budowlanych, których skutkiem zostałaby "wykonana" budowla (nawet o charakterze ziemnym), to niewątpliwie położenie na takiej drodze kostki brukowej w postaci pieszo-jezdni stanowiłoby "wybudowanie drogi' w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Droga taka charakteryzowała by się wskazaną już ową szczególną cechą jaką jest wybudowanie, które wiąże się nierozłącznie z powstaniem obiektu budowlanego, skutkiem prowadzenia robót budowlanych. W konsekwencji, skoro na gruncie, na którym nie powstał wcześniej jakikolwiek obiekt budowlany, wzniesionoby nieistniejącą wcześniej budowlę, na którą składałaby się objęta projektem budowlanym, pieszo-jezdnia na ulicy K. w K., to owa budowla stanowiłaby "wybudowaną drogę" w rozumieniu art. 145 ust. 1 w/w ustawy, nie zaś jej "przebudowę". Warunkiem bowiem realizowania inwestycji polegającej na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego jest uprzednie istnienie obiektu budowlanego. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania, jak powstają często drogi gruntowe. Należy w tym miejscu przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 923/08, w którym Sąd ten doszedł do następującej konkluzji: "... aby można było realizować inwestycję polegającą na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego to ten obiekt budowlany musi uprzednio istnieć. Droga stanowi wydzielony pas ziemi łączący poszczególne punkty terenu przystosowany do komunikacji. Powstać ona może na skutek wykonania robót budowlanych, lub bez ich realizacji w wyniku długotrwałego użytkowania. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania". Organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie poczyniły jednak ustaleń, czy na ulicy K. przed rozpoczęciem inwestycji, istniała budowla, skutkiem prowadzenia na tej ulicy robót budowlanych, czy też ulica ta powstała w zupełnie naturalny sposób. Tymczasem w sprawie istnieją dowody na to, że na ulicy tej były prowadzone roboty budowlane, skutkiem których mógł powstać obiekt budowlany, w tym budowla ziemna (wchodząca w skład definicji budowli, jak stanowi art. 3 pkt 3 prawa budowlanego) lub z materiałów twardych. Jak wynika bowiem z operatu szacunkowego z [...], stan techniczny ulicy K. przed realizacją inwestycji charakteryzował się występowaniem nawierzchni gruntowej, lokalnie utwardzanej kamieniem łamanym i żużlem oraz występowaniem na części ulicy kostki betonowej. Ponadto istniała też częściowo sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna, ciepłownicza, elektryczna i telekomunikacyjna (dowód: k. 7 operatu szacunkowego). W tych warunkach rzeczą organów było dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie stwierdzenia, czy na ulicy K. istniał obiekt budowlany, co w przypadku pozytywnego przesądzenia tego zagadnienia, uniemożliwiałoby uznanie wybudowania pieszo-jezdni za wybudowanie drogi, lecz stanowiłoby to o jej przebudowaniu zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Jak już to wyżej zaznaczono, dokonywane roboty budowlane dotyczyłyby istniejącej już budowli, a więc stanowiłyby przebudowę drogi, a nie jej budowę. Organy nie poczyniły jednak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia, czy faktycznie dokonano zmiany granic pasa drogowego, choć w aktach sprawy znajduje się informacja świadcząca o wysokim prawdopodobieństwie takiego zdarzenia. Jak wynika bowiem z pisma organu I instancji z 3 marca 2011 r., skierowanego do organu odwoławczego, inwestor celem realizacji inwestycji wykupił działki drogowe będące własnością osób fizycznych, celem wytyczenia pasa drogowego (dowód: pismo organu I instancji z 3 marca 2011 r.). Informacja ta świadczy o możliwym zaistnieniu konieczności poszerzenia istniejącej dotychczas szerokości drogi, co oznaczałoby poszerzenie pasa drogowego, a więc zmianę jego granic w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Przesądzałoby to o zasadności stanowiska organów w zakresie twierdzenia o wybudowaniu drogi, albowiem zmiana granic pasa drogowego przy wykonywaniu robót budowlanych kwalifikowałaby je jako rozbudowę drogi, co byłoby jednoznaczne z jej budową, w rozumieniu art. 4 pkt 17 w/w ustawy. Powyższych ustaleń organy jednak nie poczyniły z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, co powoduje, że obciążenie skarżących opłatą adiacencką było przedwczesne. Należy ponadto wskazać, że Sąd stwierdził również naruszenie norm postępowania w zakresie prawidłowości wyliczenia kwoty tej opłaty. Nie jest bowiem jasne od czego w istocie opłata została naliczona. W sentencji decyzji organu I instancji rozstrzygnięto, ze opłata dotyczy wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem "drogi". Jednakże w uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że opłata dotyczy wybudowania "infrastruktury ulicy". Należy jednak zauważyć, że pojęcia "droga" oraz "infrastruktura ulicy" bądź "infrastruktura drogi", nie są tożsame. Jakkolwiek organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że decyzja dotyczy tylko budowy drogi, to jednak nie wskazuje na to treść operatu szacunkowego, który stał się podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej. Z jego treści wynika bowiem, że przedmiot wyceny stanowi prawo własności nieruchomości przed oraz po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, do której zaliczono: sieć wodociągową, kanalizację sanitarną, deszczową, oświetlenia ulicznego oraz pieszo-jezdnię, podkreślając, iż chodzi o przekazanie do użytku inwestycji, na podstawie protokołu końcowego odbioru z dnia 3 lipca 2008 r. (vide:. k. 5 operatu). W protokole tym jednak ujęto sieć wodociągową i kanalizację sanitarną (vide: protokół końcowego odbioru i przekazania do użytku inwestycji z 3 lipca 2008 r.), których to sieci, w ocenie organu odwoławczego, nie powinno się uwzględniać w decyzji z uwagi na zakończenie ich budowy w 2007 r. (vide: k. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Ta lakoniczna informacja budzi wątpliwości. Po pierwsze, czy wymienienie przez organ odwoławczy z listy urządzeń infrastruktury drogi (na którą składają się wg operatu: sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna, deszczowa, oświetlenia ulicznego), jedynie wodociągu i kanalizacji, oznacza, że pozostałe urządzenia tej infrastruktury (a więc: sieć sanitarna, deszczowa, oświetlenia ulicznego), zostały uwzględnione w decyzji, czy też nie. Po wtóre, co oznacza stwierdzenie organu, iż budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zakończono w 2007 r. Informacja taka stwarza domniemanie, że w protokole końcowego odbioru i przekazania do użytku inwestycji z 3 lipca 2008 r., stwierdzono nieprawdę, albo też użytkowanie tych sieci odbywało się pomimo braku odbioru tych inwestycji. Niewątpliwie okoliczności te wymagają jednoznacznych ustaleń faktycznych. Trzeba też zwrócić uwagę na istotną dla sprawy okoliczność, że fakt zakończenia budowy (sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), na który powołuje się organ odwoławczy, nie ma w sprawie żadnego znaczenia w świetle treści przepisu art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że opłatę adiacencką można ustalić po stworzeniu warunków do "podłączenia" nieruchomości (skarżących) do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wśród ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, tak w operacie szacunkowym, jak i w decyzjach organów obu instancji, winny były znaleźć się ustalenia, co do tego kiedy stworzono warunki do "podłączenia" nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, których wybudowanie spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżących i które rzecz jasna obejmuje decyzja. Konieczność taka wynika z art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analogicznie dotyczy to również ustaleń w zakresie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustaleń takich jednak brak, tak w decyzjach obu instancji, jak i w operacie szacunkowym, którego treść wymaga dodatkowych wyjaśnień, których organy nie poczyniły. Trzeba zwrócić bowiem uwagę na fakt, że we wnioskach końcowych operatu, wskazano, iż wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej określano z tytułu podziału nieruchomości (vide; k. 17 operatu, pkt 13.3). Podział nieruchomości nie obejmował przedmiotu sprawy. W operacie, opisując stan techniczny ulicy K. przed realizacją inwestycji biegła stwierdza, że stan ten charakteryzował się występowaniem nawierzchni gruntowej, lokalnie utwardzanej kamieniem łamanym i żużlem oraz występowaniem na części ulicy kostki betonowej (vide: k. 7 operatu, pkt 8.2.2). Brak wyjaśnienia w operacie, zakresu występowania nawierzchni twardej i gruntowej przed poszczególnymi nieruchomościami, rodzi wątpliwości, czy wzrost wartości dotyczył wszystkich nieruchomości w jednakowym stopniu, skoro brak ustaleń, czy dojazd na daną nieruchomość, w tym skarżących, mógł odbywać się - również i przed dokonaniem inwestycji - po nawierzchni twardej (po kostce betonowej). Jeżeli takie sytuacja dotyczyły niektórych nieruchomości, to rzecz jasna wzrost wartości winien być zróżnicowany stosownie do wskazanych cech szczególnych ich położenia. Należy też zauważyć, że w operacie nie sprostowano błędnej, jak można się tylko domyślać nazwy ul. O. w miejsce ul. K. (vide: k. 16 operatu, pkt 12.3). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organy wyeliminują stwierdzone uchybienia przepisów postępowania.