II SA/Bd 519/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie WSA: Sędzia [...] Asesor [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] września 2008r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. (nr[...]) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego A. P. Inspektor Wojewódzki ustalił, że skarżący w latach 1983 – 2006 był zatrudniony w Zakładowej Staży Pożarnej A. S.A. we W. Pracował na różnych stanowiskach tj. dowódcy sekcji, szefa zmiany oraz mechanika sprzętu ratowniczego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w czasie pracy zawodowej skarżący był okresowo narażony na ponadnormatywne wartości hałasu. Narażenie na hałas występowało podczas działań ratowniczo – gaśniczych oraz ćwiczeń obiektowych. Z wyciągu "Raportu z przebiegu służby" ze Straży Pożarnej spółki A. S.A. we W. z lat 1989 – 2000 wynika, że ilość działań ratowniczo – gaśniczych oraz ćwiczeń obiektowych na terenie A.-u w tym okresie wyniosła średnio 8 działań na rok. Organ wskazał, że zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. (jednostka orzecznicza II stopnia) wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Według orzeczenia Ośrodka Wojewódzkiego u skarżącego rozpoznano ubytek słuchu typu mieszanego (przewodzeniowo – odbiorczy); stwierdzono, że zarówno stopień jak i rodzaj stwierdzonego ubytku słuchu nie jest charakterystyczny dla klinicznego obrazu przewlekłego urazu akustycznego i wskazuje na etiologię pozazawodową schorzenia. Instytut Medycyny Pracy w oparciu o wykonane badania (tj. badania audiologiczne zweryfikowane audiometrią obiektywną z uwzględnieniem audiometrii słownej) rozpoznał u skarżącego obustronny mieszany ubytek słuchu, przy czym charakter stwierdzonego ubytku nie spełniał warunków wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Ponadto Instytut podkreślił, że narażenie zawodowe skarżącego również nie stwarzało ryzyka uszkodzenia słuchu, nie jest to bowiem narażenie wieloletnie oraz wielogodzinne na ponadnormatywne wartości hałasu. Zdaniem organu powyższe jednostki orzecznicze rozpoznały u skarżącego ubytek słuchu, którego stopień oraz charakter "nie spełniają warunków wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu" zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115) tj. nie jest to niedosłuch wskazany w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Organ wskazał, że o rozstrzygnięciu sprawy zaważył przede wszystkim brak uznania przez jednostki orzecznicze choroby występującej u skarżącego za chorobę zawodową oraz jedynie okresowe narażenie zawodowe na ponadnormatywne działanie hałasu. Ponadto Inspektor Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu, że dostarczona przez skarżącego opinia specjalisty z dnia 29 marca 2007 r. nic do spawy nie wnosi. Zawarte w niej rozpoznanie nie jest także tożsame z określonym w wykazie chorób zawodowych kryterium rozpoznania choroby za zawodową. Przedłożone kserokopie pism Specjalistycznej Przychodni Przemysłowej "P.-M." we W. wskazują jedynie, że przeprowadzone w celach badań profilaktycznych, badania audiometryczne wykazały u skarżącego znaczne uszkodzenie słuchu. Jednakże właściwymi do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku jej rozpoznania są lekarze spełniający określone wymagania kwalifikacyjne oraz zatrudnieni we właściwych jednostkach orzeczniczych. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są związane orzeczeniami jednostek medycznych uprawnionych do rozpoznania chorób zawodowych. Ponadto zdaniem organu dla uznania schorzenia za chorobę zawodową nie jest wystarczający sam fakt wieloletniej pracy z czynnikiem szkodliwym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Inspektora Wojewódzkiego. Zarzucił, iż organ nie rozważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym samym naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż nie dokonał analizy opinii jednostek orzeczniczych oraz przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, w tym opinii specjalisty z dnia 29 marca 2007 r., na podstawie której Sąd Okręgowy we W. nie dopuścił go do pracy z uwagi na stan zdrowia. Skarżący podniósł, że w czasie pracy zawodowej był narażony na ponadnormatywne wartości hałasu, co potwierdził lekarz zakładowy, który stwierdził u skarżącego obustronny niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy. Rozpoznanie to potwierdził lekarz sądowy we Włocławku. Skarżący podkreślił, że na terenie zakładów A. S.A. hałas ponadnormatywny występuje na większości wydziałów i instalacji produkcyjnych. Istnienie na stanowisku pracy skarżącego narażenia na ponadnormatywny hałas potwierdził sam pracodawca w skierowaniu na badania lekarskie, co wynika z treści zaświadczenia lekarskiego z dnia 2 maja 2005 r. Fakt, iż hałas występujący na stanowisku pracy skarżącego w czasie działań ponad dwukrotnie przekracza dopuszczalny normatyw tj. 85 db (A), potwierdził lekarz chorób wewnętrznych, specjalista medycyny pracy w piśmie z dnia 15 maja 2005 r. Zdaniem skarżącego błędne są twierdzenia Inspektora Wojewódzkiego, jakoby przedłożona przez niego dokumentacja była bez znaczenia i należało się oprzeć jedynie na badaniach lekarskich jednostek orzeczniczych. Wobec istniejących rozbieżności pomiędzy przedłożoną dokumentacją a orzeczeniami jednostek organ powinien zasięgnąć kolejnej opinii specjalistów, która by uwzględniała całokształt materiału sprawy. Skarżący wskazał ponadto, że w identycznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 1 października 2004 r., sygn. akt 3/II SA/Po 1204/02) nie podzielił stanowiska Inspektora Wojewódzkiego, że podstawą do rozpoznania choroby zawodowej jest wykazanie obustronnego odbiorczego ubytku słuchu o lokalizacji ślimakowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odpowiadając na zarzuty skargi Inspektor Wojewódzki jeszcze raz podkreślił, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są związane orzeczeniami jednostek medycznych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby. W przedmiotowej sprawie zarówno jednostka medyczna I stopnia jak i II stopnia wydały spójne orzeczenia. Na podstawie przeprowadzonych badań rozpoznały mieszany ubytek słuchu, nie spełniający wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej. Dostarczona przez skarżącego dokumentacja została poddana ocenie przez organ, nie można zatem zarzucić mu naruszenia art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."). W ocenie organu dokumentacja ta nie wymagała konsultacji medycznej oraz wydania opinii przez kolejnego specjalistę, zwłaszcza uwzględniając dotychczasowej spójne orzeczenia właściwych jednostek medycznych. Ponadto rozpoznanie zawarte w opinii lekarza z dnia 29 marca 2007 r. skierowanej do Sądu Rejonowego IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nie zawierało rozpoznania niedosłuchu określonego w wykazie chorób zawodowych. Organ zwrócił też uwagę, iż wskazany przez skarżącego wyrok WSA w Poznaniu nie dotyczy sprawy tożsamej z prowadzoną przez organ, gdyż rozstrzygnięcie sądu dotyczyło sprawy prowadzonej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294), w którym nie było określonego szczegółowego kryterium dla schorzenia narządu słuchu. Uczestnik postępowania – A. S.A. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny uchyla decyzję (...) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącego w istocie dotyczą prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd nie dopatrzył się jednakże, aby organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i to tego rodzaju, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, tj. mogłoby zaważyć o orzeczeniu o istnieniu choroby zawodowej. Rozpatrując zarzut skarżącego, iż organ nie rozważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w postaci przedłożonej przez niego dokumentacji należy mieć na uwadze, że organ był zobowiązany do analizy dowodów pod kątem ich przydatności dla wykazania istnienia konkretnej choroby tj. nie jakiegokolwiek uszkodzenia słuchu, ale uszkodzenia słuchu szczególnego rodzaju, wskazanego w poz. 21 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Zgodnie ze wskazanym przepisem za chorobę zawodową uznaje się "Obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz". Oznacza to, że istotne są ustalenia czy ubytek słuchu: - jest obustronny, - jest trwały, - jest typu ślimakowego, - został spowodowany hałasem, - wyraża się podwyższeniem progu słuchu o wielkość co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczoną jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Wobec tego zdaniem Sądu organ nie naruszając zasad oceny dowódów określonych w art. 80 k.pa. uznał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie mogły wpłynąć na ewentualną zmianę orzeczeń wydanych przez lekarzy z medycznych jednostek orzeczniczych. W opinii biegłego z dnia 29 marca 2007 r. (k. 32b akt administracyjnych) wskazano istnienie u skarżącego choroby w postaci niedosłuchu przewodzeniowo – odbiorczego obustronnego umiarkowanego, przy czym uszkodzenie to jest trwałe i nieodwracalne. Nie jest to jednostka chorobowa tak szczegółowo opisana jak wymaga ww. przepis rozporządzenia (por. także k. 39 akt administracyjnych), nie wiadomo bowiem, czy ów niedosłuch jest typu ślimakowego oraz wyraża się ściśle określonym podwyższeniem progu słuchu. Także nie dość szczegółowe – w stosunku do wymogów rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. – są stwierdzenia zawarte w pismach spółki P.- M. z 2 maja 2005 r. (k. 32c akt administracyjnych) i z dnia 15 maja 2006 r. (k. 32d akt administracyjnych). Mowa w nich bowiem jedynie o "uszkodzeniu słuchu znacznego stopnia", "trwałym odbiorczym" oraz "trwałym i nieodwracalnym", a brak wypowiedzi odnośnie typu niedosłuchu (ślimakowego) oraz wielkości podwyższenia progu słuchu w wyniku jego uszkodzenia. Przedłożone dokumenty dowodzą zatem – tak samo zresztą jak orzeczenia medycznych jednostek orzeczniczych – że skarżący ma uszkodzony słuch, jednakże w przeciwieństwie do owych orzeczeń nie wypowiadają się w sposób pełny co do tego, czy jest to uszkodzenie szczególnego rodzaju, wymienione w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r. Należy przy tym zaznaczyć, że w sposób zgodny z prawem oceniając przydatność dowodową dla tej konkretnej sprawy dokumentów przedłożonych przez skarżącego organ błędnie sugeruje, iż przesądzające w sprawie oceny występowania u skarżącego choroby zawodowej jest to, iż specjalistyczna wypowiedź lekarska nie pochodzi od organów orzeczniczych. Sąd podkreśla, że orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej jest wiążące dla organu, ale tylko w takim znaczeniu, iż jest opinią w przedmiocie wiadomości specjalnych, co do których organ sam nie mógłby się wypowiedzieć z powodu konieczności posiadania specjalistycznej wiedzy. Orzeczenie lekarskie powinno być zatem oceniane jako opinia (w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.), na podstawie której organ jest zobowiązany oprzeć swoje rozstrzygnięcie (§ 8 ust. 1 ww. rozporządzenia z 30 lipca 2002 r.), co jednak nie zwalnia go z oceny obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa (patrz aktualny także na tle ww. rozporządzenia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 45833), w tym kontekście przedstawionej przez stronę dokumentacji medycznej niepochodzącej od lekarskich jednostek orzeczniczych. Jak wynika jednakże z wcześniej przedstawionych rozważań Sądu – pomimo tego błędnego zapatrywania organu, nie dopuścił się on naruszenia art. 80 k.p.a., gdyż wypowiedział się on o przydatności dowodowej dokumentów przedstawionych przez skarżącego odwołując się do innych, poprawnych argumentów merytorycznych (tj. braku wypowiedzi w kwestii konkretnej rozważanej choroby). Niezasadnie skarżący powołuje się na załączony do skargi wyrok WSA w Poznaniu. Wyrażone w nim poglądy dotyczą stwierdzenia konkretnej choroby – uszkodzenia słuchu, jednakże opisanej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w inny sposób niż w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r. We wcześniejszym rozporządzeniu dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczające było ustalenie uszkodzenia słuchu w postaci "uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem" (poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r.), co oznaczało uznanie za choroby zawodowe szerszego zakresu uszkodzeń słuchu niż to dopuszczono na mocy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Należy ponadto zaznaczyć, iż Sąd rozważał, jaki powinien być wpływ na orzeczenie w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (opubl. w Dz. U. Nr 116, poz. 740). W części I tegoż wyroku Trybunał orzekł, iż: 1) art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz 2) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w pkt II wyroku Trybunał stwierdził, iż "Przepisy powołane w części I tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Powyższe orzeczenie, które odsunęło w czasie utratę mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. nie pozbawia sądu administracyjnego możliwości odmowy stosowania przepisów rozporządzenia w konkretnej sprawie, w oparciu o stwierdzenie, że są one niezgodne z przepisami ustawy. Taka możliwość została bowiem sądowi administracyjnemu przyznana niezależnie od kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 249/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"). Tym niemniej, jak stwierdził Trybunał w pkt 5. części III. uzasadnienia wyroku z 19 czerwca 2008 r. – zakwestionowane tym wyrokiem przepisy "są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych." Uznanie, że z powodu wad prawnych, wskazanych przez Trybunał sąd administracyjny powinien w każdej sprawie odmawiać stosowania w całej rozciągłości rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. skutkowałoby tym, że wobec braku jakichkolwiek przepisów, z których organ administracji mógłby wywieść co należy uznać za chorobę zawodową i w jaki sposób jej istnienie należy stwierdzić – niemożliwe byłoby ustalenie w dalszym postępowaniu jakichkolwiek praw pracownika we wskazanym zakresie, co skutkowałoby umorzeniem postępowania. Skarżący znalazłby się zatem w gorszej sytuacji, niż przed wyrokiem sądu administracyjnego uwzględniającego skargę. Wobec tego Sąd w niniejszej sprawie uznał, że drogą, na której skarżący może dochodzić ochrony swoich praw jest żądanie wskazane w art. 145a k.p.a. tj. możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek ten należy złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, rozumianego w przedmiotowej sprawie jako dzień, w którym na mocy wyroku Trybunału z dnia 19 czerwca 2008 r. tracą moc przepisy rozporządzenia z dnia w części 30 lipca 2002 r. Ponieważ wyrok ten był ogłoszony w Dzienniku Urzędowym z dnia 2 lipca 2008 r., oznacza to, że rozporządzenie utraci moc z upływem dnia 2 lipca 2009 r. i od tej chwili liczy się wskazany termin miesięczny. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.