II SA/Bd 521/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]. 1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. A. P. (dalej: skarżący, strona) zwrócił się do Wójta Gminy Ś. o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku jako adres zamieszkania skarżący wskazał [...] J. [...]. 2. Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. Wójt Gminy Ś. działając w oparciu o przepis art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta B. celem rozpoznania. 3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. Prezydent Miasta B. odmówił A. P. (dalej: skarżący, strona) przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku węglowego wskazując jako miejsce swojego zamieszkania miejscowość J. [...], natomiast w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarżący zameldowany jest na stałe przy ul. [...] w B., gdzie mieszka z niepełnosprawnym ojcem. Dalej organ wskazał, że strona nie ponosi opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pod adresem J. [...], zaś z oświadczenia strony wynika, że pod ww. adres jedzie około 4 razy w miesiącu celem ogrzania budynku i jego utrzymania. Ponadto organ powołując się na przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm. – dalej "k.c.") wskazał, że miejscem zamieszkania strony jest ul. [...] w B.. Natomiast zgodnie z deklaracją złożoną do CEEB dla ww. adresu źródłem ciepła jest miejska sieć ciepłownicza, co nie uprawnia do pobierania wnioskowanego świadczenia. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że jego miejscem zamieszkania jest J. [...]. W jego ocenie GOPS w Ś. niesłusznie przekazał jego wniosek do rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta B., gdyż z uwagi na spełnienie wszystkich warunków organ powinien był w terminie miesiąca rozpatrzyć jego wniosek i wypłacić dodatek węglowy. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że pod adresem wskazanym we wniosku nigdy nie była zameldowana żadna osoba, ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy. Ponadto w ocenie organu brak deklaracji dotyczącej gospodarowania odpadami dla nieruchomości J. [...] sugeruje, że pod danym adresem strona nie zamieszkuje. Ponadto organ wskazał, że z oświadczenia strony z dnia [...] grudnia 2022 r. wynika, że strona mieszka z niepełnosprawnym ojcem pod adresem ul. [...] w B.. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o dodatku węglowym odwołują się do miejsca zamieszkania jako warunku przyznania dodatku węglowego, natomiast pobyt strony w nieruchomości w J. [...] ma charakter jedynie sporadyczny. Organ wskazał, że miejscem zamieszkania skarżącego jest aktualnie ul. [...] w B., zaś prowadzenie gospodarstwa domowego związane jest z aktualnym miejscem zamieszkania. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uznanie odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego organ I instancji zobowiązany był do rozpatrzenia jego wniosku w terminie miesiąca, czyli przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o dodatku węglowym. Skarżący wskazał, iż w okresie tym spełniał wszystkie warunki konieczne do wypłaty wnioskowanego świadczenia. Ponadto skarżący nie zgodził się z definicją miejsca zamieszkania zaprezentowaną przez organy obu instancji wskazując, że nieruchomość w J. [...] jest jego własnością do której zamierza wrócić na stałe i z którą wiąże dalsze plany życiowe. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 6. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2023 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kontrolując zaskarżone decyzje zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. oraz stwierdzania nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2022 r., albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów właściwości. 8. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm. – dalej "u.d.w."). W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. W myśl art. 20 K.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zgodnie z zawartym w art. 19 K.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2021 r., II OSK 3266/19, LEX nr 3165061). Podkreślenia wymaga, że w sprawach, w których właściwość organu orzekającego nie wynika w sposób oczywisty z przepisów prawa, bądź gdy przepisy zostały sformułowane w sposób niejasny, na organie ciąży bezwzględny obowiązek przedstawienia w decyzji szczegółowych ustaleń, wskazujących na jego właściwość w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 1996 r., IV SA 270/94 LEX nr 71872). Już przed wszczęciem postępowania organ musi zatem sprawdzić, czy jest właściwy do rozpoznania danej sprawie. W przypadku konstatacji negatywnej, przy postępowaniu inicjowanym z wniosku strony, organ powinien przekazać podanie do organu właściwego zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. Ustalenie istnienia właściwości rzeczowej należy do koniecznych, wstępnych czynności organu. Z tych względów organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać treść żądania w celu ustalenia własnej właściwości, ewentualnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W przypadku, gdy ustalenie to może być skomplikowane lub też właściwość organu jest kwestionowana przez stronę, należy w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a kwestię właściwości omówić w uzasadnieniu decyzji. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. 9. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu [...] sierpnia 2022 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku węglowego na ogrzanie budynku położonego w J. [...], gmina Ś.. We wniosku podał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w budynku jednorodzinnym, w którym głównym źródłem ogrzewania jest piec kaflowy na paliwo stałe. Do wniosku dołączył deklarację CEEB z dnia [...] lipca 2022 r. dotyczącą nieruchomości pod adresem J. [...] gmina Ś.. Organ ustalił, że dane adresowe w powyższej deklaracji nie są tożsame z adresem lokalu, którego dotyczy formularz, gdyż podano tam adres w B., ul. [...]. W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje zatem to, czy skarżący zamieszkuje w lokalu pod adresem J. [...]. Okolicznością mającą zdaniem organów wskazywać na to, że skarżący nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu jest to, że skarżący aktualnie na stałe przebywa pod adresem ul. [...] w B. celem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Powyższe wynika m.in. z oświadczenia skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r., w którym wskazał, że z uwagi na stan zdrowia niepełnosprawnego ojca musi sprawować nad nim stałą opiekę. Ponadto skarżący jest zameldowany w B.. Odpowiadając na pytanie, który organ administracji publicznej był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę dodatku węglowego należy odnieść się do poglądów wyrażonych w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I OW 131/23, którym rozstrzygnięto spór o właściwość organów w sprawie o wypłatę dodatku węglowego. Poglądy wyrażone we wskazanym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela i uznaje za własne. Zgodnie z art. 2 ust. 12 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do CEEB, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.w. przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 u.d.w., przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie. Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b u.d.w. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 u.d.w.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość J. [...] i złożył powyższy wniosek do Urzędu Gminy Ś. jako adresata wniosku. To zatem do Wójta Gminy Ś. należało zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 u.d.w. W kontekście stanowisk organów podkreślenia wymaga, że fakt zameldowania skarżącego w B. nie oznacza wcale, że tam zamieszkuje. Sam fakt zameldowania nie jest równoznaczny ze stałym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem, jest bowiem czynnością rejestracyjną, która może stanowić jeden z elementów oceny stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2105/15). 10. Reasumując uznać należy, że skoro w przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku węglowego był Wójt Gminy Ś., to przedmiotowa sprawa w I instancji powinna zostać rozpatrzona przez ten organ, a nie Prezydenta Miasta B.. Zgodnie z art. 145 § 2 p..p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanką do stwierdzenia stwierdza nieważność decyzji, jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, przez co zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności, zaś decyzja organu odwoławczego - utrzymująca w mocy tę decyzję, przez to, że organ odwoławczy nie dostrzegł tego naruszenia, została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy prawa, przez co podlega uchyleniu. Jednocześnie z uwagi na dostrzeżone uchybienie Sąd uznał za niecelowe i przedwczesne odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze, czy też prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy, skoro postępowanie w niniejszej sprawie w I instancji powinno zostać przeprowadzone przez inny organ niż ten, który wydał decyzję. Na marginesie wyjaśnienia również wymaga, że organ administracji publicznej nie jest związany przekazaniem w trybie art. 65 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. procedura administracyjna przewiduje możliwość rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 przez wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 145 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.