II SA/Bd 522/14

Dnia 24 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dowódcy 1 Brygady Lotnictwa Wojsk Lądowych w I. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdów oddala skargę. Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2014 r. M. N. - zwany dalej skarżącym zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] o przyznanie zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Do przedmiotowego wniosku skarżący dołączył m.in. zaświadczenie z dnia 15 stycznia 2014 r. o zameldowaniu na pobyt stały, wydane przez Prezydenta Miasta B.. Z przedmiotowego zaświadczenia wynika, iż skarżący od dnia 15 października 2013 r. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości B.. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r., odmówił skarżącemu zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania w miejscowości B. do miejsca pełnienia służby w Jednostce Wojskowej [...] w I. i z powrotem w formie ryczałtu. W uzasadnieniu wskazanej powyżej decyzji organ I instancji ustalił, iż miejscowość B. należy traktować jako miejscowość pobliską, gdyż czas dojazdu pomiędzy stacją PKP położoną najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego, tj. stacją B. G., a stacją w miejscowości pełnienia służby, tj. stacją I. nie przekracza dwóch godzin. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił błąd merytoryczny poprzez użycie pojęcia "miejscowość pobliska" ujętego w art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity z 2010 r., Dz. U. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.). Zdaniem odwołującego stacja PKP B. G. nie jest najbliższą stacją PKP względem jego miejsca zamieszkania, gdyż stacją PKP najbliższą jego miejsca zamieszkania jest stacja B. F.. Uzasadniając swoje odwołanie żołnierz powołuje się również na pismo Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] r., w którym to zdaniem odwołującego w sposób wyczerpujący przedstawiono interpretację pojęcia "miejscowość pobliska". Dowódca 1 Brygady Lotnictwa Wojsk Lądowych w I. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem z dnia 15 stycznia 2014 r. o zameldowaniu na pobyt stały, skarżący od dnia 15 października 2013 r. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości B. zaś jak wynika z oświadczenia z dnia 16 stycznia 2014 r. nie korzysta ze świadczenia mieszkaniowego oraz nie posiada uprawnień do przejazdów ulgowych. Organ II instancji potwierdził pogląd strony zawarty w odwołaniu, iż stacją kolejową położoną najbliżej jego miejsca zamieszkania jest stacja PKP B. F.. Jednakże w świetle definicji legalnej pojęcia miejscowość pobliska zawartej we wskazanym powyżej przepisie prawa materialnego stacja PKP B. F. nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu czasu dojazdu strony do miejscowości Inowrocław albowiem z tej stacji nie ma bezpośredniego połączenia z tą ostatnią miejscowością, lecz możliwy jest tylko dojazd do stacji PKP B. G. i przesiadka na pociąg bezpośredni do miejscowości Inowrocław. Tym samym dla strony podroż pociągami ze stacji PKP B. F. do stacji PKP B. G. ma charakter podroży wewnątrz miejscowości, w której mieszka czyli takiej podróży jak środkami stricte komunikacji miejskiej. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. II SA/Wa 1334/13), w którym Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu do projektu (druk sejmowy nr 1945) ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która z dniem 1 lipca 2010 r. nadała nowe brzmienie definicji miejscowości pobliskiej, prawodawca wskazuje na spójność tego pojęcia z funkcjonującym rozwiązaniem w ustawie o Policji (art. 88 ust. 4), które wyklucza komunikację w obrębie miejscowości. Zatem wolą ustawodawcy było, aby pojęcia te były rozumiane tożsamo. Choć ta wykładnia autentyczna jest nieoficjalna i prawnie nie wiąże, to jednak powinna być brana pod uwagę przy interpretacji wskazanych regulacji. Bowiem dosłowne doczytywanie przepisu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadzić by mogło do sytuacji naruszających konstytucyjnie chronioną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Organ odwoławczy podał, że słusznie wskazano w decyzji organu I instancji, iż kluczowe znaczenie - dla pojęcia miejscowość pobliska - ma połączenie między miejscowościami, a nie w ramach danej miejscowości, dlatego też przesiadkę z jednego środka komunikacji do drugiego i tym samym przejazd w ramach tej samej miejscowości traktuje się jak przejazd komunikacją miejską. Odnosząc się do powołanego w odwołaniu pisma Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] r., zdaniem organu chociaż szeroko odnosi się do interpretacji pojęcia "miejscowość pobliska" określonego w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to ma ono charakter wyłącznie pomocniczy, a nie wiążący i nie wskazuje jednoznacznie na zastosowanie spornego pojęcia. Zdaniem organu II instancji wyłącznie wykładnia autentyczna oraz logiczna wskazanego przepisu, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w podanym wyżej wyroku, mogą stanowić podstawę właściwej wykładni spornego pojęcia. Wskazanie przez skarżącego na stację PKP F. jako stację najbliższą miejscu jego zamieszkania, jako literalnie bezspornie słuszne, jest niewystarczające w świetle przytaczanego wyżej orzecznictwa do przyznania mu wnioskowanego świadczenia, gdyż przejazd ze stacji PKP F. do stacji PKP B. G., tj. przejazd w ramach miejscowości należy traktować jako przejazd komunikacją miejscową, w związku z czym czasu przejazdu na tym odcinku, jak i czasu przesiadki nie można wliczać do wymiaru czasu, o którym mowa w pojęciu "miejscowość pobliska" określonego w art. la ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W sytuacji, gdy również bezspornie ustalono, iż przejazd pociągiem bezpośrednim ze stacji B. G. do stacji PKP Inowrocław nie przekracza w jedna stronę jednej godzin, a w obie strony dwóch godzin, przedmiotowe świadczenie w świetle przepisów prawa materialnego odwołującemu nie przysługuje. Skarżący w skardze podał, że problem z negatywnym rozpatrywaniem wniosków o zwrot kosztów dojazdu rozpoczęła interpretacja definicji "miejscowość pobliska" zawarta w piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r. Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Powoduje to sytuację, w której część żołnierzy dojeżdżających z miejscowości B., dzielnicy F., otrzymuje zwrot kosztów, a żołnierze ubiegający się o zwrot kosztów po 31 lipca 2013 r. otrzymują decyzje negatywne. Skarżący wskazał w skardze, że obecnie zamieszkuje pod innym adresem, jednakże nadal najbliższą stacją pozostaje B. F.. Skarżący oświadczył, że łączny czas przejazdu w obie strony przekracza dwie godziny dziennie nie licząc czasu korzystania przez niego z komunikacji miejskiej. Zdaniem skarżącego część uzasadnienia decyzji opiera się na projekcie ustaw, co powoduje, że wszelkie argumenty z tego wynikające są chybione. W odpowiedzi na skargę Dowódca 1 Brygady Lotnictwa Wojsk Lądowych w I. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Przedmiotem postępowania jest kontrola legalności decyzji o odmowie przyznania skarżącemu zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby, w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W myśl zaś art. 1a ust. 1 pkt 7 z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm., dalej: "ustawa o zakwaterowaniu"), miejscowość pobliska to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc do stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Podkreślenia wymaga, że powyższe przepisy nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Zostało ono zdefiniowane w przepisie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. z 2014 r., poz. 121), który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że miejsce zamieszkania stanowi, obok imienia i nazwiska oraz wieku, element indywidualizujący osobę fizyczną, wskazując jej związek z określoną miejscowością. Od miejsca zamieszkania należy odróżnić adres zamieszkania wskazujący tylko miejsce, w którym w danej miejscowości przebywa dana osoba, także mieszkanie, czyli lokal, w którym osoba zamieszkuje (por. wyr. SN z dnia 23 marca 1976 r., IV PRN 2/76, Lex nr 14302). Zdaniem S. Dmowskiego pojęcie to nie jest jednoznaczne (S. Dmowski (w:) S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz, 2006, s. 116). Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy miejscowość, w której mieszka żołnierz nie jest miejscowością pobliską. Żołnierzowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli miejscowość, w której zamieszkuje nie jest miejscowością pobliską. Zatem dojazd z takiej miejscowości do miejsca pełnienia służby i następnie powrót do niej środkami lądowego transportu publicznego powinien przekroczyć łącznie czas dwóch godzin. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, kierując się wykładnią autentyczną oraz logiczną wskazanych przepisów podziela stanowisko organów, zgodnie z którym przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględniać jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu można uwzględniać w obrębie danej miejscowości. Zdaniem skarżącego czas jego przejazdu z/do miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania przekracza dwie godziny. Sąd tych wyliczeń nie kwestionuje, jednakże pragnie wskazać, że po pierwsze nie wszystkie miejscowości posiadają komunikację w obrębie miejscowości. Po drugie komunikacja miejska z przyczyn oczywistych nie uwzględnia najkrótszej drogi wyjazdu z danej miejscowości. Dojazdy komunikacją miejską wraz z przesiadkami, w obrębie większych aglomeracji miejskich, ze względu na wielość przystanków i ruch miejski mogą bez wątpienia przekroczyć w obie strony 2 godziny jazdy i wtedy, w ujęciu prezentowanym przez skarżącego, mimo że żołnierz de facto zamieszkiwałby w miejscowości pełnienia służby lub tuż za jej granicami, przysługiwałoby mu prawo do zwrotu kosztów dojazdów. Choć logicznie rzecz ujmując byłaby to miejscowość pobliska, a nawet ta sama. Interpretacja przepisu powinna być uniwersalna i wykluczać sprzeczności. Natomiast w ujęciu prezentowanym przez skarżącego w każdym przypadku należałoby uwzględniać czas przejazdu komunikacją miejską, choć w wielu przypadkach taki środek transportu mógłby być jedynym, z którego żołnierz korzysta. Reasumując, organy zasadnie przyjęły, iż skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania w B. do miejsca pełnienia służby w I. i z powrotem, gdyż przejazd pomiędzy tymi miejscowościami środkami transportu zbiorowego w obie strony nie przekracza 2 godzin co jest bezsporne w niniejszej sprawie (czas rozkład jazdy PKP na trasie B. G. – I.). Należy zgodzić się z organem, iż nie można włączyć do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej (w niniejszej sprawie za taką należy uznać PKP), gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia definicji ustawowej. Przepis art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu konkretyzuje, iż trasą dojazdu wyznacza stacja (przystanek) najbliższe miejsce pełnienia służby oraz stacja (przystanek) najbliższy miejscu zamieszkania, brak zatem podstaw do uwzględnienia funkcjonującej w obrębie danej miejscowości komunikacji miejskiej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.