II SA/Bd 524/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2007r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania przewodniczącego komisji rewizyjnej postanawia odrzucić skargę. II SA/Bd 524/07 Uzasadnienie Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2007 r. odwołano z funkcji Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej [...]. Radna [...] pozostaje członkiem Komisji Rewizyjnej. Wykonanie uchwały zlecono Przewodniczącemu Rady. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radna [...] w dniu [...] grudnia 2006 r. złożyła rezygnację z pełnienia funkcji Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu oraz członkowstwa w tejże Komisji. Ponieważ radna [...] jest przedstawicielem Klubu Radnych "Porozumienie Powiatowe" w Komisji rewizyjnej, a w skład komisji wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów, brak jest podstaw do odwołania jej ze składu Rady. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie odwołania Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z przepisem § 47 ust. 5 Statutu Powiatu [...] propozycje składu osobowego komisji oraz zmian w tym składzie, przedstawia Przewodniczący Rady na wniosek m.in. zainteresowanych radnych. Wówczas Rada, za zgodą poszczególnych radnych, wybiera członków danej komisji. Podobnie jest z dokonywaniem zmian w składach osobowych komisji. Radny pozostaje w składzie osobowym komisji za jego zgodą. Z chwilą złożenia przez radnego rezygnacji z pracy w Komisji, Rada winna podjąć uchwałę, o zmianie w składzie osobowym komisji. Rada podejmując uchwałę o odwołaniu radnego tylko z funkcji Przewodniczącego przyczyniła się do zaprzestania pracy Komisji Rewizyjnej. Komisja Rewizyjna, zgodnie z przepisem § 40 Statutu Powiatu Tucholskiego winna mieć 5 członków. W ocenie organu nadzoru, w tym przypadku Komisja nie posiada pełnego składu określonego w Statucie Powiatu. Komisja Rewizyjna dla swojego prawidłowego funkcjonowania i wywiązania się z nałożonych obowiązków winna mieć 5 członków - Przewodniczącego i pozostałych członków w liczbie 4. Wyrażono pogląd, że odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o samorządzie powiatowym o rezygnacji przewodniczącego rady. W przypadku rezygnacji członka komisji rewizyjnej, Rada powinna podjąć uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Jeżeli w tym terminie uchwała w ogóle nie zapadła to należy przyjąć, że mandat członka komisji rewizyjnej wygasł z upływem ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego, w którym powinna być podjęta uchwała. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiono o jego uchylenie. Podniesiono, że interpretacja przepisów dokonana w rozstrzygnięciu nadzorczym stoi w sprzeczności nie tylko z intencją ustawodawcy, ale również z zasadą praworządności. Powołanie się na analogię z przepisem art. 14 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym jest niewłaściwe. Przepis odnosi się tylko do przewodniczącego rady oraz jego zastępców. Przy koncepcji reprezentowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym w istocie o przynależności radnego do komisji decydować mogą sami radni nie zaś rada. Takie ukształtowanie uprawnień radnych zmierza wprost do naruszenia zasady samostanowienia rady o składzie swoich organów. Powołano się na wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 144/99. W ocenie skarżącego, poszukiwanie analogii w zasadach administracyjnego prawa ustrojowego jest chybione i niedopuszczalne. Radny może zgłaszać chęć do działania w takiej czy innej komisji, jednakże o tym, czy radny będzie, czy nie w danej komisji decyduje rada. Jeżeli rada uznaje, że udział konkretnego radnego w danej komisji jest istotny i ważny to nie odwołuje, radnego ze składu komisji pomimo jego wyraźnego wniosku. Radny ma wtedy prawo generalnie zrezygnować z mandatu. W ocenie skarżącego organ nadzoru nie wskazał przepisu, z którego wywiódł nieważność przedmiotowej uchwały. Nie wskazał również na czym naruszenie polegało. Skarżący zdaje sobie sprawę, że do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wymagana jest, stosownie do treści art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu, którego rozstrzygnięcie dotyczy. Powołano się na możliwość uzupełnienia tego braku w terminie późniejszym, zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 15 lutego 2005 r. sygn. OSK 1142/04 Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić wobec braku podjęcia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego w terminie do wniesienia skargi. W powyższej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie skarga została złożona przez Starostę [...] w terminie, natomiast uchwała Rady Powiatu [...] o złożeniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze została złożona po terminie do złożenia skargi. Problem sprowadza się do oceny, czy takie działanie konwaliduje brak wymaganej uchwały w momencie składania skargi. W orzecznictwie sądowym zarysowały się w tym zakresie dwa przeciwstawne stanowiska. Stanowiska dopuszczające możliwość uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do czasu rozpoczęcia rozprawy wywodzi się z poglądów zawartych w uchwale Sądu Najwyższego w 27 lutego 1992 r. sygn. III AZP 8/91 (Lex nr 9538). W uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że "wadliwość skargi polegająca na tym, że została wniesiona przez gminę bez przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnyn może ulec konwalidacji aż do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd administracyjny." Wskazano m.in., że określenie "Podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy" wyraźnie wyraża powiązanie samego aktu zaskarżenia z "uchwałą organów gminy". Wniesienie skargi powinno opierać się na odpowiedniej uchwale. Termin do wniesienia skargi dotyczy wniesienia skargi przez gminę do sądu administracyjnego, nie ma natomiast podstaw, ażeby skutki niezachowania tego terminu odnosić również do organów gminy, które uprawnione są do podjęcia uchwały przewidzianej w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. Czynności określone w tym przepisie mają wyłącznie wewnętrzne odniesienie. W dalszej kolejności podniesiono, że zarząd gminy, jako organ podporządkowany radzie gminy nie ma żadnego tytułu, który nadawałby mu uprawnienie do podejmowania uchwały w przedmiocie należącym do kompetencji rady gminy. Ten kierunek orzecznictwa był reprezentowany w judykacyjnej działalności nadzorczej Sądu Najwyższego (przykładowo wyroki w sprawach III ARN 42/94 z 7 lipca 1994 r. Lex nr 9386, III ARN 43/94 z 21.9.1994 r. Lex nr 9393) oraz w niektórych orzeczeniach NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych (przykładowo wyrok NSA z 15 lutego 2005 r. OSK 1142/04 Lex nr 155139). Z chwilą wprowadzenia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego ustał. Poglądy wyrażone w tych orzeczeniach stanowią dorobek myśli prawniczej. Drugi kierunek orzecznictwa wskazuje, że "Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wniesienie jej w terminie i podjęcie w tym terminie uchwały przez organ, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, z zastrzeżeniem że uchwała taka musi zapaść w terminie przewidzianym do wniesienia skargi". (postanowienie WSA z 25 sierpnia 2005 r. sygn. VI SA/Wa 253/05 Lex nr 190776). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd powołał się na swoje poprzednie orzeczenie z 19 maja 1999 r. II SA/Wr 1499/98 gdzie uznano, że skoro przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy została wniesiona do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia, to zgodnie z ust. 3 tego artykułu, uchwała organu gminy, która jest podstawą wniesienia skargi winna zostać podjęta w tym samym terminie. Ewentualne wniesienie skargi przez gminę na rozstrzygnięcie nadzorcze może być uzupełnione przez późniejsze podjęcie uchwały przez organ gminy w tym przedmiocie tylko w przypadku, jeżeli nastąpiło to w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi, a uchwała została przesłana sądowi w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków formalnych (podobnie w orzeczeniach z 13 sierpnia 1991 r. sygn. SA/Wr 673/91, Lex nr 10788, z 19 maja 1999 r. sygn. II SA/Wr 1499/98, Lex nr 38459, z 25 sierpnia 2005 r. sygn. VI SA/Wa 253/05, Lex nr 190776). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela ten drugi kierunek orzecznictwa. Art. 85 ust. 3 zdanie drugie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Podstawą każdej wykładni przepisu jest interpretacja gramatyczna i od niej należy rozpocząć rozważania. Dla odkodowania nie tyle przepisu ale przede wszystkim treści normy prawnej należy sięgnąć także do innych metod wykładni, w tym celowościowej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego (Komputerowy słownik języka polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego) "podstawa" jest tłumaczona jako rzecz, na której coś stoi, opiera, wspiera się, zasadniczy element czegoś, założenie, zasada, początek, punkt wyjścia. "Na podstawie czegoś" oznacza opierając się na czymś, "mieć podstawę, podstawy do czegoś" oznacza być uprawnionym do czegoś, móc uzasadnić coś czymś. Nie może zatem budzić wątpliwości (clara non sunt interpretanda), że w tym wypadku określenie, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu należy rozumieć jako warunek wniesienia skargi. Wniesienie skargi zależy od tej uchwały. Innymi słowy, istnienie tej uchwały warunkuje wniesienie skargi. Mamy do czynienia z conditio sine qua non – bezwzględnym warunkiem wniesienia skargi. W następstwie można odtworzyć normę, która stanowi, że skargę można wnieść na podstawie podjętej wcześniej uchwały, gdyż w przeciwnym wypadku skarga jest niedopuszczalna (podobnie glosa A. Gill do postanowienia NSA z 30 listopada 2005 r. OSP z 2007 r. nr 1 poz. 6 odnośnie uchwały gminy). W rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona przez Starostę [...] w terminie, natomiast uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie złożenia skargi do sądu administracyjnego została złożona do sądu w terminie późniejszym ( [...] czerwca 2007 r.). Starosta [...] zdawał sobie sprawę z braku uchwały w momencie wniesienia skargi, jednakże w świetle wskazanego w skardze orzeczenia NSA z 15 lutego 2005 r. sygn. OSK 1142/04, uznał za dopuszczalne uzupełnienie tego braku w terminie późniejszym. Wobec braku uchwały Rady Powiatu o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze należy rozważyć, jaka była podstawa prawna wniesienia skargi przez Starostę. Podstawy takiej nie wskazuje skarga, a ponieważ brak jest uchwały Rady Powiatu o zaskarżeniu należy stwierdzić, że w takiej sytuacji nie ma podstawy prawnej do wniesienia skargi. Dla omawianej sprawy nie ma znaczenia, że podjęcie takiej uchwały jest wewnętrzną sprawą rady powiatu. Istotne jest, kiedy ona została podjęta. Rada Powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Celem uregulowania zawartego w art. 85. ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym jest stworzenie sytuacji aby rada powiatu, przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, rozważyła argumenty rozstrzygnięcia nadzorczego i w kontekście argumentów podanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podjęła uchwałę o konieczności zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego albo też nie. Jest to suwerenne uprawnienie rady powiatu i tylko ona może zadecydować, czy złożyć skargę czy nie. Takie rozwiązanie jest wyrazem ochrony samodzielności powiatu i wyrazem jej podmiotowości. Decyzji takiej nie może podjąć starosta powiatu (ani też odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent). Rada Powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jej przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatu). Na szczeblu powiatu mamy zatem do czynienia z władzą stanowiącą i kontrolną (rada powiatu) i organem wykonawczym powiatu. Dopuszczenie możliwości zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały powiatu przez starostę byłoby zachwianiem równowagi władz. Natomiast za dopuszczalne należy uznać podjęcie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego po wniesieniu skargi, ale w terminie do jej wniesienia. W tym terminie następuje bowiem wyrażenie przed Radę Powiatu stanowiska merytorycznego w przedmiocie zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Jeszcze raz należy podkreślić, że rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały Rady Powiatu i tylko ona jest uprawniona do wyrażania stanowiska co do celowości jej zaskarżenia. Musi to jednak nastąpić w terminie do złożenia skargi, gdyż w przeciwnym wypadku oznaczałoby to, że termin do złożenia skargi jest przywracalny. Tak jednakże nie jest, albowiem termin do wniesienia skargi jest terminem ustawowym, procesowym i prekluzyjnym (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz LexisNexis Warszawa 2005 str. 245). Niedopuszczalne jest jego skrócenie lub przedłużenie przez sąd. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące uchwały Rady Powiatu można wnieść tylko i wyłącznie po uprzednim podjęciu przez Radę Powiatu uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, która to uchwała może zapaść tylko w terminie do wniesienia skargi. Uzasadnia to, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucenie skargi.