II SA/Bd 524/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 21 listopada 2013 r. nr 645/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 21 listopada 2013 r., nr 645/13 w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 21 listopada 2013 r. Rada Miasta Torunia podjęła uchwałę nr 645/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic: Dworcowej, Chrobrego, Fabrycznej i Trasy Średnicowej w Toruniu. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2013 r. pod poz. 3592 i zgodnie z treścią § 21 ust. 1 zaskarżanego aktu stała się obowiązującym prawem miejscowym po upływie 30 dni od daty ogłoszenia. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako: "usg"), zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz.647; ze zm.), dalej powoływana w skrócie jako "upzp" wskazuje, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia te stosownie do treści § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", winny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami prawa uchwała Rady Miasta Torunia z dnia 21 listopada 2013 r. określa układ komunikacyjny obszaru objętego planem, na który składają się drogi publiczne: główna ruchu przyspieszonego, zbiorcze, lokalne i dojazdowe oraz drogi wewnętrzne, które zostały opisane w uchwale (§ 15-19 uchwały) oraz wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i różnych zasadach zagospodarowania. Wojewoda stwierdził jednak, że występuje niezgodność pomiędzy częścią tekstową uchwały, a rysunkiem planu w zakresie dróg publicznych - ulic dojazdowych. Brak bowiem w § 18 uchwały odnoszącym się do terenów dróg publicznych dojazdowych lub innym paragrafie uchwały ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 48.09-KD(D)2 do 48.09-KD(D)11. Ponadto na załączniku nr 1 do uchwały - rysunku planu, nie wyznaczono terenu oznaczonego symbolem 48.09-KD(D)14 wskazanego w § 18 uchwały, a także różne jest oznaczenie symboli dróg w uchwale i rysunku planu - w treści uchwały numer planu i numer jednostki przestrzennej oddzielony jest od przeznaczenia podstawowego i numeru terenu myślnikiem, którego brak na załączniku graficznym do uchwały. Powyższe, zdaniem Wojewody stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego - art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 10 ustawy upzp w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z przywołanej regulacji wynika więc, zdaniem Wojewody, że plan miejscowy musi zawierać nie tylko część tekstową, ale również i graficzną, a sam rysunek planu stanowi załącznik graficzny do uchwały i obowiązuje w takim zakresie w jakim tekst planu do niego odsyła. Rysunek planu stanowi swoiste uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej planu, obrazuje i odzwierciedla to, co zawiera część tekstowa planu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Torunia wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o oddalenie wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały jako niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nie kwestionuje zarzutu stawianego w skardze wojewody odnoszącego się do niezgodności występującej pomiędzy częścią tekstową uchwały a rysunkiem planu w zakresie dróg publicznych - ulic dojazdowych. Niezgodność ta powstała wskutek błędu w zapisie treści uchwały, polegającego na zastosowaniu znaku "," zamiast "-". Stanowi to oczywistą omyłkę redakcyjną jednakże może powodować wystąpienie wątpliwości przy interpretacji ustaleń planu miejscowego na etapie wydawania decyzji administracyjnych. Wobec braku możliwości skorygowania omyłki w drodze sprostowania najlepszą drogą do usunięcia przedmiotowej niezgodności będzie według Prezydenta, uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i jak najszybsze uchwalenie planu w poprawnym brzmieniu. Odnosząc się do wniosku Wojewody o wstrzymanie wykonania uchwały, Prezydent stwierdził, iż brak jest ustawowych podstaw do jego formułowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Powyższe w sposób jednoznaczny, zdaniem Prezydenta przesądza o sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa wniosku Wojewody o wstrzymanie wykonania uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrywana przez sąd skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp), naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Taka redakcja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy oznacza, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarte w skardze zarzuty dotyczą naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Podkreślić w związku z tym należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Dla potrzeb niniejszej sprawy wyjaśnić należy także, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 upzp, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowane oznaczenia, nazewnictwo, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 6 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 267-268). Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 4 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 upzp). Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 2 i 3 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. 3. W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: 1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; 2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej; 3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; 3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko; 4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8; 4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012; 5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; 6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady; 7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych; 8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów; 9) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. W niniejszej sprawie naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego polega na braku zgodności pomiędzy częścią tekstową planu, a częścią graficzną tego planu w zakresie dróg publicznych – ulic dojazdowych. Jak wynika to wprost z porównania treści części tekstowej zaskarżonej uchwały ze stanowiącą załącznik do niej częścią graficzną - rysunkiem planu, wskutek błędnego zastosowania znaku przecinka zamiast znaku myślnika pomiędzy symbolami "48.09-KD(D)1" i "48.09-KD(D)13" ustaleniami planu nie zostały objęte tereny występujące na rysunku planu, o symbolach od 48.09-KD(D)2 do 48.09-KD(D)11. Na rysunku planu nie wyznaczono też terenu oznaczonego symbolem 48.09-KD(D)14, który to teren wymieniono w § 18 części tekstowej zaskarżonej uchwały i przypisano jemu konkretne przeznaczenie. Ponadto, prawdopodobnie wskutek omyłki pisarskiej doszło do niezamierzonego zróżnicowania wszystkich symboli dróg w części tekstowej planu i w części graficznej planu, polegającego na nie zastosowaniu myślnika do oddzielenia numeru planu i numeru jednostki przestrzennej od przeznaczenia podstawowego i numeru terenu na rysunku planu. Zgodzić należy się ze skarżącym organem, że powyższe nieprawidłowości świadczą o naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego, jako że w istocie dają możliwość takiego odczytania zapisów rysunku planu, które narusza regułę wynikającą z powyżej przytoczonych przepisów upzp o podrzędnym w stosunku do części opisowej znaczeniu części graficznej planu. Podkreślić należy że, jak wynika to z wyżej przytoczonych przepisów upzp, rysunek planu stanowi jedynie graficzne uzupełnienie, wyjaśnienie, wyobrażenie części tekstowej planu i jako taki nie może samodzielnie wprowadzać żadnych ustaleń w zakresie przeznaczenia terenów objętych planem. Nie może też zawierać takich elementów, które nie są opisane w części tekstowej, ani w żadnym zakresie modyfikować zapisów planu. Ponieważ w niniejszej sprawie doszło do takich, jak powyżej opisanych nieprawidłowości w odniesieniu do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą koniecznym było stwierdzenie jej nieważności w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ppsa (pkt 1 sentencji wyroku). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały (pkt 2 sentencji wyroku), jako o obligatoryjnym elemencie każdego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniającego skargę, orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.