II SA/Bd 524/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza M. i Gminy w M. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Burmistrz M. i Gminy w M. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówił E. D. (zwanej dalej "Skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na S. S.. Burmistrz ustalił, że ojciec Skarżącej S. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, datującym się od [...] października 2020 r. Skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem, a także nad matką (również legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) – codziennie dojeżdżając do ich miejsca zamieszkania. Organ zwrócił jednakże uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 111 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem niepełnosprawność S. S. powstała po ukończeniu 80 roku życia. Burmistrz podniósł, że obowiązek stosowania się do ww. art. 17 ust. 1b nie został zniesiony przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. sygn. sprawy K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem organu skutkiem tego wyroku nie jest jednakże uchylenie art. 17b ust. 1 u.ś.r., a poprawienie stanu prawnego niezgodnego z Konstytucją należy do ustawodawcy. Organ jest zobowiązany do dosłownego realizowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako nadal obowiązującego przepisu prawa. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 17b ust. 1 u.ś.r. jako niekonstytucyjny (co wynika z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego), nie może mieć zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Kolegium uznało natomiast, że nie jest spełniona przesłanka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci sprawowania (przez osobę ubiegającą się o świadczenie) stałej i osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, przy czym opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Kolegium ustaliło, że Skarżąca mieszka około 23 km od miejsca zamieszkania ojca: Skarżąca mieszka w M., a ojciec w [...]. Kolegium zwróciło uwagę, że według oświadczenia Skarżącej sprawuje ona codzienną opiekę nad ojcem w miejscu jego zamieszkania, natomiast według oświadczenia jej ojca – może on liczyć na pomoc córki, która przyjeżdża codziennie lub co drugi dzień. Kolegium stwierdziło, że w świetle ustalonych okoliczności faktycznych za prawidłową należy uznać ocenę, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad ojcem nie stanowi stałej opieki. Jak wynika bowiem z jej oświadczenia i wywiadu środowiskowego, Skarżąca w razie konieczności wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjne, sprząta mieszkanie, robi zakupy i przygotowuje posiłki, załatwia sprawy urzędowe, jeździ na wizyty lekarskie. Zdaniem Kolegium w tych okolicznościach należy wskazać, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Fakt przyjazdu z M., czyli miejsca zamieszkania Skarżącej, do [...] odległego o 23 km, jako miejsca zamieszkania ojca, przebywanie codziennie lub co drugi dzień przez kilka godzin dziennie u ojca - nie wyklucza możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że S. S. mieszka z żoną, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W skardze do sądu administracyjnego kwestionując decyzję Kolegium E. D. podniosła, że od ponad roku sprawuje bezpośrednią opiekę nad obojgiem rodziców, którzy oboje posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom Kolegium nie jest możliwe pogodzenie pracy z opieką nad obojgiem rodzicami, gdyż żaden pracodawca nie zgodzi się na zbyt częste zwalnianie się z pracy lub brani urlopu w celu dowiezienia rodziców na umówione wizyty lekarskie, których jest dużo. Skarżąca podniosła, że u każdego lekarza musi być obecna, gdyż w każdej kartotece jest podana jako opiekun bezpośredni i z uwagi na wiek i stan rodziców (głuchota i miażdżyca stóp u ojca oraz niedowidzenie cukrzycowe u matki) musi bezpośrednio rozmawiać z lekarzami. Skarżąca podniosła także, że w dniach w których nie jest obecna u rodziców, sprawowana przez nią opieka polega na załatwianiu spraw związanych z opieką, gdyż nie wszystkie sprawy można załatwiać telefonicznie. Skarżąca podniosła ponadto, że z wykształcenia jest technikiem opiekunem w domu pomocy społecznej i wie na czym polega stała opieka nad osobami dorosłymi, ile wymaga wyrzeczeń i nakładu pracy i to właśnie robi u rodziców. Podjęcie pracy wyklucza stałą opiekę nad rodzicami gdyż wykonywane czynności takie jak robienie zakupów, pranie, umawianie na wizyty lekarskie, wyjazdy na leczenia onkologiczne kolidowałyby z wykonywaną pracą. Skarżąca zwróciła uwagę, że jej ogólny staż pracy łącznie z wychowaniem czwórki własnych dzieci wynosi ponad 27 lat składkowych. Codzienna opieka nad rodzicami zmusiła ją do rezygnacji z pracy, którą bardzo lubiła i wykonywała ponad 14 lat, a mianowicie prowadzenia rodziny zastępczej dla dzieci. Według Skarżącej z opieką nad rodzicami nie koliduje zamieszkanie w odległości 23 km od nich, gdyż posiada prawo jazdy i dojeżdża do nich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powyższa regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z powyższym - jak słusznie uznało Kolegium - wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci czasu powstania niepełnosprawności ojca Skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne w tej mierze było stanowisko organu pierwszej instancji, który za podstawę odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjął to, że niepełnosprawność ojca Skarżącej powstała, gdy była on już osobą dorosłą, nie uczącą się. Sporną kwestią pomiędzy stronami (tj. pomiędzy Kolegium a Skarżącą) jest natomiast istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad ojcem a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzić należy, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że wnioskujący o to świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Zdaniem organu pierwszej instancji Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a co więcej – także nad niepełnosprawną matką. Z kolei - zdaniem organu odwoławczego - pomiędzy sprawowaniem opieki przez Skarżącą nad ojcem, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, nie zachodzi związek przyczynowy. Należy zauważyć, że Kolegium przy ocenie istnienia ww. związku przyczynowego skupiło się na zakresie wykonywanych przez Skarżącą czynności oraz okoliczności, że nie jest ona u ojca codziennie (czasami jest co drugi dzień). Okoliczności te mają znaczenie dla sprawy, jednakże poprzestanie na nich nie jest wystarczające dla wyczerpującego rozpatrzenia i oceny istniejącego w sprawie stanu faktycznego w kontekście wymogu istnienia ww. związku przyczynowego. Kolegium w ogóle pominęło uznaną za udowodnioną przez organ pierwszej instancji okoliczność, że Skarżąca sprawuje opiekę nie tylko nad ojcem posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także nad matką również posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem okoliczność ta niewątpliwie wpływa na ocenę, czy już sprawując opiekę nad matką – możliwe jest podjęcie przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i pogodzenie jej z opieką nad ojcem. Organy w ogóle nie zbadały kwestii jak często i z jakiego powodu Skarżąca jest u ojca nie zawsze codziennie, ale także "co drugi dzień". Sama okoliczność braku codziennej obecności u osoby wymagającej opieki nie musi przesądzać, że opiekun ma dość czasu, aby podjąć zatrudnienie. Należy zauważyć, że nawet osoba zatrudniona ma dni wolne od pracy (soboty, niedziele). Nie można zatem wykluczyć, że w pewne dni osoba sprawująca opiekę jest zastępowana w opiece przez inną osobę z rodziny lub osobę trzecią. Możliwe jest także – tak jak wskazuje Skarżąca – że opiekun musi załatwić istotne sprawy osoby wymagającej opieki np. w urzędzie, przy czym dla załatwienia sprawy musi się stawić tam osobiście. Tak więc poza samym stwierdzeniem, że opiekun nie przebywa codziennie przy osobie wymagającej opieki konieczne jest zbadanie jak często dochodzi do takich sytuacji i z jakich powodów. W tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego. Należy ponadto zauważyć, że organy w ogóle nie zbadały czy istnieją inne osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (np. inne dzieci S. S.), które mogłyby podjąć nad nim opiekę (lub opłacić taką opiekę) umożliwiając tym samym Skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślić należy, że zarówno przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i odmowa przyznania tego prawa powinno wynikać z tak przeprowadzonego postępowania, by nie było wątpliwości, że stronie przysługuje to prawo, bądź że prawo to jej nie przysługuje. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przysługującym jedynie za samo sprawowanie opieki, lecz związanym z koniecznością rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej w celu opieki tej sprawowania lub niepodejmowania pracy z tego właśnie względu. Wykonywanie opieki i jej rozmiar musi uniemożliwiać podjęcie pracy, bądź wymuszać na opiekunie rezygnację z aktywności zawodowej. W niniejszej sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy w przypadku Skarżącej tego rodzaju przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia zachodzą, czy też nie. Zdaniem Sądu sytuacja ta sprawia - nie przesądzając sposobu rozstrzygnięcia sprawy - że odmowa przyznania Skarżącej przedmiotowego świadczenia nastąpiła co najmniej przedwcześnie. Wskazane naruszenia prawa przez organy obu instancji powodują, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca powinny być wyeliminowane z obiegu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) uwzględnił skargę. Rzeczą organów, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku Skarżącej po uzupełnieniu postępowania dowodowego, z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, którym organy są związane na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.