II SA/Bd 525/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącej 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy A., na podstawie art. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm; zwanej w skrócie "p.z.p."), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. S. i W. K. – S. z dnia 2 kwietnia 2010 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie zbiornika na nieczystości płynne - szamba, na terenie działki oznaczonej nr [...], w obrębie ewidencyjnym R., gmina A. W uzasadnieniu ww. decyzji Wójt wskazał, że z wykonanej analizy funkcji i cech zabudowy terenu zawartej w załączniku Nr 2 (tekst) i załączniku Nr 2a (graficznym) do decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż działka nr [...] spełnia wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 p.z.p.: spełnia zasady istniejącej funkcji i parametrów technicznych zagospodarowania terenu, posiada dostęp do drogi publicznej, posiada warunki zaopatrzenia w media infrastruktury technicznej, spełnia warunki ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi, w związku z czym wniosek inwestora mógł zostać rozpatrzony w trybie art. 59 ust. 1 i art. 53 p.z.p. i mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy. Dokonano również analizy terenu według art. 53 ust. 3 p.z.p., tj.: analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Pierwsza z tych analiz wykazała, że z przepisów odrębnych nie wynika np.: obowiązek zawieszenia wydania decyzji do czasu opracowania miejscowego planu, czy obowiązek objęcia terenu planem miejscowym, czyli można kontynuować postępowanie administracyjne. Natomiast w wyniku przeprowadzenia drugiej spośród ww. analiz ustalono stan prawny i faktyczny terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Stan prawny przedmiotowej działki przedstawia się w ten sposób, że jest ona położona w obszarze, dla którego nie został opracowany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i który nie jest objęty obowiązkiem ustawowym sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zamierzenie inwestycyjne wymaga opracowania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalono również, iż zgodnie z obowiązującym wcześniej planem miejscowym, który utracił moc prawną na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 p.z.p., przedmiotowa nieruchomość jest położona w obszarze o funkcji oznaczonej symbolem - "MN/U - tereny zabudowy mieszkalnej z usługami", czyli nie przeznaczonym na realizację zadań rządowych i samorządowych. Ponadto stwierdzono, że działka nr [...] położona jest poza obszarami ochrony przyrody, ochrony środowiska i stref ochrony konserwatorskiej wyznaczanymi według ustaw odrębnych. Natomiast stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości wygląda w ten sposób, że jest ona własnością jednego z inwestorów – R. S., według wypisu z ewidencji gruntów posiada powierzchnię 0,2264 ha i jest to grunt orny (RV i RVI) oraz teren mieszkaniowy B o powierzchni 0,0695 ha, ma również zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej - działka nr ew. [...]. Działka posiada kształt prostokąta o szerokości frontu 40,0 m i głębokości do 50,0 m i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym parterowym. Sąsiednie działki nr [...] i nr [...] posiadają zabudowę w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zaznaczono ponadto, iż na działce nr [...], stanowiącej własność S. Ś. i M. M., w odległości ok. 15,0 m od działki inwestycyjnej istnieją budynki fermy drobiu (kurniki), ze strefą oddziaływania mieszczącą się w granicach tej nieruchomości, jednakże podkreślono przy tym, że ewentualna uciążliwość odorowa tego obiektu nie może stanowić przeszkody dla realizacji przedmiotowej inwestycji. W konkluzji organ gminy stwierdził, iż wnioski wypływające z analiz wykonanych zgodnie z przepisami art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 p.z.p. wskazują na istnienie możliwości realizacji zamierzonej inwestycji na terenie działki nr [...] w miejscowości R., dlatego też należało przychylić się do wniosku inwestora i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku wniosła M. M., współwłaścicielka sąsiedniej działki nr [...]. Odwołująca się zarzuciła, iż wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] Wójt nie uwzględnił faktu, że objęta inwestycją nieruchomość położona jest na terenie rolniczym oraz terenie przeznaczonym na intensywną działalność produkcji rolniczo-zwierzęcej. Uciążliwości zapachowe powodowane przez znajdującą się na tym terenie fermę drobiu wykluczają zmianę zagospodarowania tego obszaru umożliwiającą budowę na nim budynków mieszkalnych jednorodzinnych, albowiem ustawodawca w przepisach dotyczących planowania przestrzennego kładzie nacisk na odpowiednią odległość planowanego osiedla mieszkaniowego od zakładów uciążliwych. Odwołująca się podniosła ponadto zarzuty o charakterze procesowym, wskazując, iż organ I instancji nie doręczył skarżonej decyzji wszystkim osobom zainteresowanym, tj. posiadającym działki na obszarze objętym analizą - decyzji nie otrzymali i nie uczestniczyli w postępowaniu m. in. właściciel działki nr [...] M. Ś. oraz właściciel działki nr [...] K. Ś., a także zarzucając Wójtowi, że nie zawiadomił jej i innych zainteresowanych o uzgodnieniach i otrzymanych postanowieniach z Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., jak i o postanowieniu Starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych. Poza tym zauważyła, iż nie otrzymała kompletnej decyzji, bowiem nie doręczono jej wykazu stron postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [....], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po rozpoznaniu odwołania M. M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy, tj. z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego sprawy i obowiązujących powszechnie przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku możliwości realizacji zamierzonej inwestycji na działce objętej postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rolnicze przeznaczenie terenu oraz istniejącą w pobliżu fermę drobiu, Kolegium wskazało, iż teren objęty wnioskiem inwestorskim nie jest terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p. do czasu uchwalenia planu i jego wejścia do obrotu prawnego właściwy organ ma obowiązek ustalać zmiany zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obszar, na którym ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, został oznaczony jako teren rolno-przemysłowy, nie stanowi o braku możliwości realizacji planowanej inwestycji, ponieważ studium nie jest przepisem prawa materialnego i nie może stanowić podstawy do określania sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium zarzut, iż planowana inwestycja w postaci domu jednorodzinnego nie może powstać z uwagi na istniejącą w pobliżu fermę jest nieuzasadniony w sytuacji, gdy ze sporządzonej analizy wynika, że tzw. funkcja dobrego sąsiedztwa zostanie zachowana. Nawiązując do zarzutów o charakterze procesowym organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji zgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. zapewnił wszystkim stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu. M. Ś. otrzymał przedmiotową decyzję w dniu 30 grudnia 2010 r., na co wskazuje znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru, natomiast K. Ś. nie otrzymał decyzji w związku z tym, że nie został przez organ I instancji uznany za stronę postępowania z uwagi na brak interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu. Odnosząc się do kwestii informowania stron postępowania o dokonywanych uzgodnieniach Kolegium wyjaśniło, iż przepis art. 53 ust. 5 p.z.p. w brzmieniu aktualnie obowiązującym przyznaje prawo wnoszenia zażaleń na postanowienia wydane w trybie uzgodnienia wyłącznie inwestorowi, natomiast pozostałym stronom przysługuje prawo zaskarżenia takich postanowień w drodze odwołania od decyzji na zasadzie art. 142 k.p.a. W związku z tym wystarczające jest poinformowanie pozostałych stron o wydanych postanowieniach poprzez umożliwienie im zapoznania się z całością materiału dowodowego w sprawie, zaś możliwość taka została odwołującej się zapewniona. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie ustawowe elementy, o których mowa w art. 54 p.z.p. oraz spełnia wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy A. Skarżąca zarzuciła, że obydwa rozstrzygnięcia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w tym z naruszeniem warunków określonych w art. 61 p.z.p. Skarżąca podniosła, że zezwolenie na budownictwo mieszkaniowe na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy nie spełnia wymagań przepisu art. 61 ust 1 p.z.p., który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, wprowadzając tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej zdaniem tworzenie nowej funkcji budownictwa mieszkaniowego w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej gospodarstw rolno-przemysłowych, w tym dużej fermy zwierzęcej, w których prowadzi się działalność rolniczą, jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Regulacja zawarta w art. 61 p.z.p. ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszystkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa musi być rozumiana szeroko, nie tylko jako konieczność dostosowania cech i parametrów architektonicznych planowanych inwestycji do zabudowy istniejącej, ale także jako konieczność dostosowania nowego zagospodarowania terenu do wyznaczonych cech i parametrów o charakterze urbanistycznym, które już istnieją na analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji zabudowy oznacza, że nowe zagospodarowanie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Na analizowanym obszarze nie ma typowego budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego niezwiązanego z działalnością rolniczą, co oznacza, iż skarżona decyzja narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, stanowiąc zarazem przyczynek do licznych konfliktów sąsiedzkich w przyszłości oraz utrwalenia chaosu architektonicznego. Podkreślono również, że akceptacja dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w sąsiedztwie fermy kurzej jest sprzeczna ze zdrowym rozsądkiem oraz ładem przestrzennym, albowiem ustawodawca w przepisach dotyczących planowania przestrzennego kładzie nacisk na odpowiednią odległość planowanego osiedla mieszkaniowego od zakładów uciążliwych, którymi co do zasady są fermy zwierzęce. Skarżąca wskazała także na niezgodność skarżonej decyzji ze sporządzonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organy obu instancji nie uwzględniły faktu, że w obrębie R. ustalono w studium teren rolniczy oraz teren przeznaczony na intensywną działalność produkcji rolniczo-zwierzęcej. W opinii strony skarżącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, chociaż nie jest aktem prawa miejscowego, ma z woli ustawodawcy charakter wiążący dla organów gminy w procesie tworzenia i stanowienia prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego gminy. Ponadto skarżąca zarzuciła, że droga gminna stanowiąca działkę nr [...] jest zbyt wąska aby zapewnić obsługę komunikacyjną nieruchomości, na której ma być realizowana zamierzona inwestycja. Nie można w związku z tym uznać, że w rozpatrywanym przypadku został spełniony warunek zapewnienia działce budowlanej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia procedury, podkreślając, że K. Ś. jako właściciel działek nr [...] i nr [...] w miejscowości R. winien być powiadomiony o planowanej zabudowie, tym bardziej, że wskazana w decyzji o warunkach zabudowy droga publiczna prowadzi również do jego działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ odwoławczy wskazał, iż nie można podzielić poglądu skarżącej, że lokalizacja budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce będzie sprzeczna z wymogami zachowania ładu przestrzennego i spowoduje dysharmonię w otoczeniu. Twierdzenie, iż funkcja planowanego budynku będzie sprzeczna z funkcją budynków już istniejących na terenie analizowanym nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy, z którego wynika bezspornie, że na obszarze analizowanym występuje również funkcja mieszkalna. W opinii Kolegium bezprzedmiotowy jest również zarzut, że działka inwestorska posiada nieodpowiedni dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. wprowadza jedynie warunek posiadania przez działkę inwestorską dostępu do drogi publicznej, nie określając wymagań co do jego parametrów. Odnosząc się do zarzutu niezgodności skarżonej decyzji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kolegium ponownie podkreśliło, że studium nie jest przepisem prawa materialnego i nie może stanowić podstawy prawnej do określania sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Natomiast odpowiadając na zarzut dotyczący braku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym K. Ś. organ II instancji wyjaśnił, iż osoba ta nie została uznana za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ należące do niej działki nr [...] i nr [...] nie graniczą bezpośrednio z działką inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wydanie warunków zabudowy uzależnione jest zatem od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wskazane cechy określa ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwane dalej "rozporządzeniem"). Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu w tym właśnie zakresie doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Kluczową kwestią dla prawidłowej analizy urbanistycznej i w konsekwencji prawidłowego określenia w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ administracji jest zobowiązany wyznaczył obszar analizowany "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, stosownie zaś do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się "w odległości" nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika, zdaniem Sądu, że "trzykrotność" frontu działki powinna być zachowana pomiędzy granicą obszaru analizowanego a granicą działki budowlanej. Jeżeli bowiem granica obszaru analizowanego ma być "w odległości" i "wokół", to ma to być odległość od tego "czegoś", wokół którego następuje wyznaczenie granicy. Nie może to być odległość od innej granicy obszaru analizowanego, a dokładnie - od tej części granicy obszaru analizowanego, która jest "po drugiej stronie" działki budowlanej. W takim przypadku ustawodawca nie użyłby zwrotu, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się "w odległości", ale że bok wielokąta (ewentualnie średnica) obszaru analizowanego powinien być nie mniejszy niż trzykrotność frontu działki budowlanej. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1334/09, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 741383), że skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 p.z.p., to przy wykładni przepisu wykonawczego, jakim jest § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można pomijać zarówno brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jak i zadeklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu oraz aspektu ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.z.p.). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa znaczenia szerokiego, przy czym takie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku (Z. Niewiadowmski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2008 s. 492). Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przepis powołanego wyżej § 3 rozporządzenia jest przepisem wykonawczym do ustawy. To zaś oznacza, że nie może być interpretowany z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasad w nich ustanowionych. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, uwzględniając powyższe za dopuszczalne należy uznać określenie obszaru analizowanego ponad minimum wyznaczone w wyżej opisany sposób (tj. z zastosowaniem reguły "trzykrotności" frontu działki). Istotne jest bowiem, aby obszar analizowany obejmował działki sąsiednie tworzące całość urbanistyczną. W przypadku jednakże takiego poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. ww. wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego znacznie mają także zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można wprawdzie podzielić stanowiska skarżącej, że zapisy studium są wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy, w taki sam sposób jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, byłoby to bowiem sprzeczne z wyraźną w tym względzie treścią art. 9 ust. 4 p.z.p. Tym niemniej studium jest dokumentem określającym m.in. lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 p.z.p.), jego ustalenia nie mogą być zatem uznane za nie posiadające żadnego znaczenia zwłaszcza wówczas, gdy pojawia się zarzut sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami studium i gdy sposób wyznaczenia zakresu obszaru analizowanego nasuwa uzasadnione wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 990/09). Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że wymóg zachowania "trzykrotności" szerokości frontu działki inwestora (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia), nie został zachowany w stosunku do południowej granicy obszaru analizowanego – znajduje się ona w odległości mniejszej niż ww. "trzykrotność" od granicy działki budowlanej inwestora, a co więcej – obejmuje obszar poza kopią mapy ewidencyjnej (został wyrysowany na doklejonej części kartki). Z drugiej strony - zachodnia (lewa) granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości większej niż ww. trzykrotność frontu działki inwestorów. W analizie brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Błędnie zdaniem Sądu w treści decyzji zostały określone wymagania dotyczące nowej zabudowy, w szczególności w zakresie dotyczącym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Powyższe wskaźniki organ wyznaczył liczbą poprzedzoną określeniem "ok." (co należy rozumieć jako "około"). Z treści § 5 – 7 rozporządzenia, które dotyczą ww. parametrów, nie wynika taka możliwość ich wyznaczania. Trzeba podkreślić, że rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy wiąże przyszłego projektanta i pozostawienie mu dowolności przez określenie niektórych parametrów w sposób niedookreślony ("około") może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego, którego określeniu – jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu – służą przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w związku z ww. przepisami rozporządzenia prowadzi do wniosku, że organ wartość ww. parametrów musi wyznaczyć w sposób konkretny (jedną konkretną liczbą, bez dodatku "około") lub w uzasadnionych przypadkach określić ścisłymi granicami "od – do" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia. nsa.gov.pl/). Ponadto przepisy rozporządzenia nie dają podstawy aby – jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji – dopuścić "do 20 % odstępstw" od wszystkich parametrów określonych w decyzji. Możliwość wyznaczenia "z tolerancją do 20 %" rozporządzenie przewiduje wyłącznie w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W innych przypadkach parametry mają być wyznaczone w oparciu o średnią danej wielkości dla obszaru analizowanego (por. § 5 ust. 1 i § 7 ust. 2 rozporządzenia). Możliwe jest wprawdzie określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia co do możliwości wyznaczenia ww. parametrów w sposób inny niż średnia w obszarze analizowanym. Sąd dostrzegł także, że w wyniku niczym nieuzasadnionego rozszerzenia obszaru analizowanego w jego granicach znalazła się działka nr [...]. W analizie zostały uwzględnione parametry dotyczące tej działki w tym w sposób wyraźny powierzchnia zabudowy (pkt 1.3 lit. a analizy). Na mapie ewidencyjnej, stanowiącej część graficzną analizy, zaznaczono jednakże, że budynek na działce nr [...] jest "w budowie". Ani analiza, ani decyzja nie wyjaśniają tej okoliczności. Tymczasem nie zakończenie budowy budynku oznacza, iż wciąż możliwa jest zmiana bryły budowanego budynku (np. w drodze zmiany pozwolenia na budowę albo w wyniku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego) prowadząca do zmiany powierzchni zabudowy tej działki, szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Brak wyjaśnienia, czy pomimo treści mapy ewidencyjnej doszło już do zakończenia budowy budynku mógł tym samym wpłynąć na błędne określenie "średnich" ww. wskaźników w obszarze analizowanym. Odnośnie wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w analizie uwzględniono m.in. zabudowę działki nr [...]. Z mapy ewidencyjnej stanowiącej część graficzną analizy wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny połączony z budynkiem gospodarczym (garażem?), a ponadto dwa budynki gospodarcze. Tymczasem jak wynika z części opisowej analizy do wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla ww. działki uwzględniono tylko jej "fragment" (pkt 1.3. lit. a analizy) – prawdopodobnie ten "fragment", który na części graficznej analizy obejmuje budynek mieszkalny i jest oddzielony od pozostałej części działki linią przerywaną. Analiza w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego przy wyznaczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy uwzględniono tylko tą część działki nr [...], pomimo że w obrębie obszaru analizowanego znajdują się także dwa duże budynki gospodarcze (kurniki). Nieuzasadnione pominięcie wskaźnika powierzchni zabudowy obliczonego dla całego terenu działki nr [...] objętego obszarem analizowanym mogło doprowadzić do błędnego określenia "średniej" tego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego. Odnośnie zarzutu skarżącej pominięcia w postępowaniu jako strony K. Ś. należy zauważyć, iż z akt sprawy nie wynika, czy jest on właścicielem działki nr [...]. Tym niemniej działka ta leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora – oddzielona jest od niego jedynie drogą publiczną. W tej sytuacji zdaniem Sądu właściciel tej działki winien być uznany za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z akt sprawy nie wynika jednakże, aby organy ustaliły, kto jest właścicielem ww. działki. W ten sposób mogło zatem dojść do nieuzasadnionego pominięcia strony w postępowaniu. Niezasadny jest zarzut skarżącej odnośnie niewystarczających parametrów drogi publicznej przylegającej do działki inwestorów. Słusznie w tym względzie wskazał organ, iż art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. wymaga jedynie, aby teren planowanej inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Nie ma podstaw do takiej interpretacji tego przepisu, aby wprowadzić wymóg dostępu do takiej drogi publicznej, która spełnia wszystkie parametry określone przepisami prawa. Odrębną kwestią jest, czy właściwy organ zgodnie z prawem zaliczył daną drogę do określonej kategorii dróg publicznych (por. art. 4a – 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Prawidłowości takiego zaliczenia nie można jednakże kwestionować w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, ale np. w drodze odrębnej skargi na stosowną uchwałę rady właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Opisane wyżej uchybienia przepisom rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy, nie dostrzegając powyższych błędów postępowania, a w konsekwencji nie naprawiając tych błędów bądź nie podejmując przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia w celu eliminacji uchybień, tym samym sam dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa. W ponownym postępowaniu organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia o treść prawidłowo wykonanej analizy, uwzględniającej powyższe uwagi Sądu, w szczególności wyznaczając obszar analizowany winny odnieść się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy odnoszących się do analizowanego terenu. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.