II SA/Bd 529/09

27 października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2009r. ze skargi B.W. o wymierzenie grzywny [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] w [...] z powodu bezczynności po wyroku uchylającym. oddala skargę B. W. skierował do tutejszego Sądu skargę o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. na rażącą bezczynność w sprawie II SA/Bd 241/08 polegającą na nie wydaniu decyzji administracyjnej po wyroku uchylającym. W uzasadnieniu skargi wskazał, że mimo zapadłego wyroku z dnia 26 września 2007r. sygn. II SA/Bd 241/08 organ wykonuje uchylone przez Sąd decyzje. Nie zastosowano się do zaleceń Sądu – nie wezwano skarżącego do ewentualnego usunięcia braków, nie ustalono stron postępowania, nie wykryto sprawców usunięcia wniosku skarżącego z akt. Mimo ponownego doręczenia organowi wniosku z [...] w celu skompletowania akt – organ nie prowadzi postępowania. Nie jest prowadzone postępowanie z wniosku skarżącego z [...]. Do wniosku zostały dołączone kserokopie wniosku o wznowienie postępowania z [...] oraz wezwania z [...] skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. w sprawie wykonania wyroku sygn. II SA/Bd 241/08 oraz wydania i doręczenia decyzji w sprawie. Sąd skierował skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. celem udzielenia odpowiedzi na skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wyrok Sądu wraz z aktami sprawy otrzymał [...] i po zapoznaniu się z jego uzasadnieniem, w którym Sąd wskazał m.in. brak formalny wniosku o wznowienie postępowania, przeprowadził postępowanie wyjaśniające okoliczność braku w aktach sprawy wniosku B. W. z dnia [...]. Wyjaśnienie tego faktu mogło mieć zasadnicze znaczenie dla przyjęcia daty złożenia wniosku, a więc również terminu załatwienia sprawy. Była pracownica Inspektoratu której, wg skarżącego, wniosek został wręczony osobiście, nie potwierdziła tego faktu, a wobec braku innych dowodów przyjęto, że wniosek o wznowienie postępowania e sprawie "użytkowania obiektu" został złożony w Inspektoracie w dniu [...] (zgodnie z Rejestrem wpływu pism), a więc już po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 września 2007r. II SA/Bd 241/08. Wcześniej jednak, wraz z pismem [...] z dnia [...] całość akt sprawy: o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz wcześniejszego postępowania naprawczego, zakończonego decyzją ostateczną [...] dn. [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, została przekazana pismem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie została zwrócona do tut. Inspektoratu. W tym czasie GINB w W. rozpatrywał skargę B. W. na bezczynność organu oraz odwołania skarżącego od decyzji WINB odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych: [...] z dnia [...] udzielającej J. B. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej. To drugie postępowanie zakończyło się decyzją GINB z dn. [...], znak: [...] oraz postanowieniem WSA w Warszawie z dn. 21.08.2007r. sygn. akt VII SA/Wa 1153/07 a akta tego postępowania nie były dostępne PINB, gdyż było to postępowanie w sprawie decyzji [...] WINB w B. z dnia [...], znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB PG w T. z dnia [...], znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej przy ul. Ł. [...] w T. Obecnie wszystkie akta (trzech postępowań) znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, który rozpatruje skargę B. W. na decyzję GINB znak: [...] z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] WINB z dn. [...]., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dn. [...] zatwierdzającej projekty zamienne i udzielającej pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót. Całość tych akt, a w szczególności decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót, a także udzielenia pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót, a także udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, podejmowane w latach 2005-2009 przez PINB PG w T., [...]WINB w B., GINB w W. oraz wyroki WSA w Bydgoszczy i WSA w Warszawie, jest niezbędna do prawidłowego rozpoznania wniosku B. W. z dnia [...] oraz wezwania z dnia [...]. W odpowiedzi na wezwanie B. W. z dnia [...] udzielono w dniu [...] odpowiedzi, że wniosek zostanie rozpatrzony po zwrocie akt sprawy. Zwrócono się też do WSA w Warszawie pismem [...] z dnia [...]. o ich wypożyczenie. Ponieważ wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w "sprawie użytkowania" obiektu wpłynął do PINB PG w T. w dniu [...], czyli już po wydaniu wyroku WSA w Bydgoszczy, nie zachodzą okoliczności niewykonania wyroku Sądu, który uchylił decyzje WINB i PINB z powodu braku wniosku. W ocenie organu załatwienie wniosku skarżącego nie jest możliwe do czasu zwrotu akt WSA w Warszawie. Niezbędne są także inne akta, które obecnie znajdują się w administracyjnym i sądowym toku instancji. Organ zwrócił uwagę na datę skargi ([...]) i datę wezwania do usunięcia naruszenia prawa ([...]). Po otrzymaniu odpowiedzi organu B. W. skierował do Sądu pismo procesowe z [...], którego odpis doręczono stronie przeciwnej. Podniósł m.in., że PING PG na dzień [...] posiadał w urzędzie wszystkie akta sprawy użytkowanie spornego obiektu. Nie otrzymał żadnych odpowiedzi, a organ wysyłając akta do organów odwoławczych i Sądu winien wcześniej wykonać kserokopie akt. Brak akt nie zwalnia organu administracji od dołożenia starań w kierunku wydania wymaganej decyzji. Nie zostały wyjaśnione okoliczności usunięcia z akt jego wniosku z [...]. B. W. w dniu [...] skierował do Sądu pismo procesowe, do którego załączył kolejne dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarga w niniejszej sprawie została złożona na podstawie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwany dalej p.p.s.a.). Przepis ten w § 1 przewiduje, że w razie niewykonania wyroku: • uwzględniającego skargę na bezczynność, • w razie bezczynności organu - po wyroku uchylającym, - po wyroku stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarżący wskazuje na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II S.A./ Bd 241/08. Wyrokiem tym uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] znak [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] znak [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] udzielającą J. Bo. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej przy ul. Ł. [...] w T. Należy zatem rozważyć, czy mamy do czynienia z bezczynnością organu po wyroku uchylającym. Rozważając charakter prawny art. 154 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten dotyczy szczególnej sytuacji związanej z niewykonaniem wyroku sądu administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wymierzenie grzywny nie mieści się zakresie orzekania wskazanym w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. Należy ocenić, że mieści się w ramach ogólnego zadania sądów administracyjnych jakim jest wykonywanie kontroli administracji. Kontrola polega w tym wypadku na badaniu przestrzegania przepisów po wydaniu wyroku, a więc głównie terminów załatwiania spraw. W następstwie tej kontroli sąd stosuje "środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Takim środkiem jest możliwość wymierzenia grzywny. Nadto przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. pozwala na stosowanie przez sąd pewnych środków usuwających stan bezczynności. Jedynym warunkiem formalnym wniesienia skargi, która, w ocenie Sądu w istocie rzeczy jest wnioskiem o ukaranie, jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skarżący takie wezwanie skierował w dniu [...], które organ otrzymał dnia następnego. Skarga do Sądu została nadania w dniu [...] (należy uznać, że w skardze pomyłkowo wpisano datę [...]) a przesłana przez Sąd do organu [...] (organ otrzymał [...]). Wskazuje to na zachowanie warunków formalnych wniesienia skargi. Wniesienie skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. nie jest ograniczone terminem (postanowienie NSA z 23 lutego 2006 r. sygn. II OSK 52/06, wyrok NSA z 27 września 2006 r. sygn. I OSK 857/06). Art. 154 § 1 p.p.s.a. nie mówi o karze administracyjnej, a o wymierzeniu grzywny co powoduje, że postępowanie w tej sprawie bardziej zbliża się do postępowania karnego niż administracyjnego. Istotna będzie zatem wina organu w popełnieniu swoistego "czynu", jakim jest niewykonanie wyroku. Z wyjaśnień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. wynika, że akta sprawy wraz z uzasadnieniem wyroku organ otrzymał w dniu [...]. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Z wyjaśnień organu wynika, że były podejmowane czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności braku wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Z braku innych dowodów przyjęto, że wniosek o wznowienia został złożony w Inspektoracie w dniu [...], czyli po wyroku sądu administracyjnego a przed otrzymaniem akt.. W dniu [...]. całość akt sprawy: o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz wcześniejszego postępowania naprawczego została przekazana do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., który rozpoznawał skargę B. W. na bezczynność. Do dnia pisania odpowiedzi na skargę akta te nie zostały zwrócone. W ocenie organu do załatwienia sprawy niezbędne są także akta innych spraw administracyjnych, w tym związanych z pozwoleniem na użytkowanie rozbudowanego pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej oraz związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego. O braku działań można by zatem mówić od daty otrzymania akt z sądu, czyli od [...] do daty wysłania akt do GINB przy piśmie z [...]. Jest to zatem okres około półtora miesiąca. Terminy załatwiania spraw określone są w art. 35 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w tym wypadku od daty otrzymania akt z sądu. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organów. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Należy uznać, że brak akt sprawy jest obiektywną przyczyną niezałatwienia sprawy, w szczególności jeśli uwzględni się wiele postępowań w zbliżonych sprawach a dotyczących tego samego obiektu i różnych rozstrzygnięć. Żądanie oparcia się na częściowych kserokopiach akt (akta i rozstrzygnięcia zmieniały się w administracyjnym i sądowym toku instancji) przez organ w ocenie Sądu nie jest przekonujące. Akta administracyjne są jedne. Sprawę należy uznać za skomplikowaną, dla której termin załatwienia może wynosić ponad miesiąc. Organ naruszył natomiast przepis art. 36 §1 i 2 K.p.a. albowiem nie powiadomił skarżącego o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy. Przeciwko wymierzeniu organowi grzywny przemawia również to, że w ocenie Sądu, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z akt sprawy wynika, że w tej samej sprawie, w której skarżący żądał wznowienia postępowania toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W takiej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe jest zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego załatwienia sprawy w której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Ewentualne stwierdzenie nieważności jest środkiem dalej idącym i w wypadku jego stwierdzenia postępowanie o wznowienie postępowania ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, albowiem decyzja ulega usunięciu z obrotu prawnego. Organ zatem winien zawiesić postępowanie o wznowienie postępowania do czasu załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności. Istnieje zatem przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy z powodu niezakończonego postępowania o stwierdzenie nieważności. W tej sytuacji wniosek o wymierzenie grzywny, mimo naruszenia wskazanych przepisów proceduralnych, nie znajduje uzasadnienia. Uzasadnia to na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi.