II SA/Bd 530/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skarg K. S. i S. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 136, 137, 140, 216 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. W. orzekł o zwrocie na rzecz S. W. udziału [...], S. W. udziału [...], G. W. udziału [...] i K. S. udziału [...] udziału we własności nieruchomości płożonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych numerami ewidencyjnymi od [...] do [...]. Jednocześnie odmówił zwrotu na rzecz wyżej wymienionych nieruchomości położonych w obrębie [...], G. S., oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego przejęty został na własność Państwa grunt stanowiący własność J. i J. W., położony w [...], stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha. W zarządzeniu jako cel przejęcia zostało wskazane budownictwo mieszkaniowe. Następnie w wyniku podziału działki nr [...] powstało 12 działek oznaczonych nr [...] do [...]. Na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] 2015 r. oględzin ustalono, że działki są niezabudowane. Z oświadczenia stron postępowania wynika, że na działkach nie dokonano żadnych zmian od momentu wywłaszczenia. Z pisma Burmistrza [...] wynika, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę (nie wybudowano drogi), działki oznaczone nr [...] zostały zbyte na rzecz osób fizycznych, działki nr [...] wydzierżawione zostały w celu prowadzenia działalności gospodarczej z możliwością zabudowy, a pozostałe działki są uprawiane. W związku ze sprzedażą działek nr [...] osobom fizycznym na podstawie art. [...] organ odmówił zwrotu tych nieruchomości. W stosunku zaś do pozostałych nieruchomości organ uznał, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w zarządzeniu nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] 1976r., w związku z czym nieruchomości te podlegają zwrotowi. Odnosząc się zaś do kwestii zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż strony nie dysponują żadnymi dokumentami potwierdzającymi wypłatę odszkodowania, nic również na ten temat nie wiedzą. Pismem z dnia [...] 2016 r. Burmistrz [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na orzeczeniu o zwrocie na rzecz wnioskodawców udziałów we własności nieruchomości bez spełnienia warunku zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i mimo tego, że zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości jest niedopuszczalny; - naruszenie art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, czy wnioskodawcy w terminie złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że spadek po J. W. nabyła m.in. żona G. W., podczas gdy z akt sprawy wynika, że żoną wyżej wymienionego była J. W.. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że analiza dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości oraz obowiązujących w momencie wywłaszczenia aktów prawa miejscowego wydanych przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. prowadzi do wniosku, iż ówczesnym właścicielom z pewnością wypłacono odszkodowanie i tym samym organ I instancji orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości bez spełnienia podstawowego warunku wynikającego z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zakwestionował ponadto prawidłowość zwrotu na rzecz wnioskodawców poszczególnych udziałów we własności nieruchomości, a nie oznaczonej nieruchomości jako przedmiotu zwrotu. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że odwołanie jest zasadne w zakresie zarzutów dotyczących orzeczenia o zwrocie na rzecz wnioskodawców udziałów we własności nieruchomości bez spełnienia warunku zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał odwołanie za bezzasadne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg podmiotów uprawnionych do dziedziczenia, wskazując, że po J. W. dziedziczyła m.in. jego żona G. W. - poprzednia żona ww. - J. W. - zmarła w dniu [...] 1975 r., nie mogła zatem dziedziczyć po J. W. zmarłym w dniu [...] 2001 r. Organ zakwestionował prawidłowość ustalenia stron postępowania, wskazując że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w byciu stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu nieruchomości jego prawo najmu wygasa z mocy prawa po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Organ odwoławczy polecił organowi I instancji, by ten, rozpatrując sprawę ponownie, uwzględnił interes prawny dzierżawców przedmiotowych działek, zapewniając im czynny udział w postępowaniu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie uznania, że samo wydzieleni gruntu pod drogę nie jest równoznaczne z jej wykonaniem, a tym samym z realizacją celu wywłaszczenia. Nie istniały również podstawy do zwrotu działek nr [...] stanowiących własności W. i C. P.. Odnosząc się do zarzutów Burmistrza [...] wskazujących na to, że niedopuszczalny jest zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, Organ II instancji wskazał, że pogląd ten jest nieaktualny, powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu w Lublinie z dnia 24 września 2015 r. (sygn. akt II SA/LU 578/15 oparte na analizie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14, publ. w Dz. U. z 2015, poz. 1039). Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskodawcy wystąpili o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr [...], na którą składają się poszczególne udziały. Zdaniem Wojewody chybiony jest również zarzut Burmistrza [...] dotyczący naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji czy wnioskodawcy w terminie złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał, że jedyny termin mogący mieć wpływ na przedawnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości określony został w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który należy rozpatrywać w powiązaniu z art. 136 ust. 2 tejże ustawy. W omawianym przypadku uprawnienie do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powstaje dopiero z chwilą otrzymania przez byłego właściciela lub spadkobiercę informacji o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a wygasa z upływem trzech miesięcy. Natomiast w przypadku niepoinformowania byłego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości oraz konsekwencje jego niezłożenia, w postaci wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu nieruchomości, nie powstają. Odnosząc się do kwestii zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Wojewoda uznał, że organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W aktach administracyjnych brak bowiem dokumentu potwierdzającego wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub jednoznacznie wskazujących, że wypłata takiego zadośćuczynienia nie nastąpiła. Wojewoda wskazał, że organ I instancji dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki w celu ustalenia powyższej kwestii. Pomocne w przedmiotowej sprawie mogą okazać się np. informacje od pracowników gminy lub starostwa, którzy w przeszłości zajmowali się sprawami wywłaszczeniowymi oraz prowadzenie dokumentacji finansowej, kwerenda przeprowadzona w zbiorach archiwum państwowego, weryfikacja dokumentów zgromadzonych przy księdze wieczystej wywłaszczonej nieruchomości, czy tez dokumentacji w zakresie postępowania w sprawach o złożenie przedmiotu świadczeni do depozytu sądowego. W skardze do WSA na powyższą decyzję S. W. i K. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zinterpretowanie i niezastosowanie w sprawie – z którego to przepisu wynika, że dopuszczalne jest żądanie zwrotu nieruchomości lub jej części, a żaden przepis prawa nie zabrania zwrotu nieruchomości w udziałach odpowiadających przysługującemu prawu własności; - naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. – poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez skarżących, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, ze odszkodowanie zostało skarżącym wypłacone, mimo że Burmistrz [...] nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego wypłatę odszkodowania. Skarżący zwrócili uwagę, że matka spadkobierców zmarła w 1975 r., Zarządzenie nr [...] wydano zaś [...].1976 r. to jest w okresie gdy nie ustalono jeszcze kręgu spadkobierców, co wskazuje, że brak było faktycznej możliwości wydania rekompensaty. - naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i 10 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie argumentów skarżących, zaniechanie przeprowadzenia wszystkich wnioskowanych dowodów, zaniechanie rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie analizy zgromadzonego materiału w sposób wybiórczy, a ponadto błędne ustalenie stanu faktycznego; - naruszenie art. 6, 7,77 i 138 k.p.a., a także art. 112 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wywłaszczenie udziału w nieruchomości i wypłata rekompensaty za udział nie są możliwe; - pominięcie przez organ II instancji istotnej okoliczności, że spadkobierczyni skarżących została wywłaszczona z nieruchomości i nie otrzymała żadnej rekompensaty, jak również takiej rekompensaty nie otrzymali spadkobiercy, co uzasadnia żądanie zwrotu spornej nieruchomości nieodpłatnie; - obrazę przepisów prawa materialnego art. 136 ust.3 i art. 137 u.g.n. w zw. z art. 31 ust. 2, art. 2, art. 64 ust.2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz poprzez uznanie przez organ II instancji, że odwołujący się Burmistrz miał prawo żądać od skarżących zwrotu odszkodowania i twierdzeniu, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło z powodu upływu czasu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wskazując, że podnoszone w skardze zarzuty odnoszą się w zasadzie do stanowiska wyrażonego przez Burmistrza w odwołaniu, nie zaś do decyzji II instancyjnej. Krąg osób uprawnionych do dziedziczenia został w niniejszej sprawie ustalony prawidłowo. Organ II instancji nie kwestionował w decyzji możliwości zwrotu byłym właścicielom bądź ich następcom prawnym ułamkowych udziałów w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości. Z kwestionowanej decyzji nie wynika również, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało faktycznie wypłacone, a jedynie, że okoliczność ta nie została prawidłowo wyjaśniona. Wojewoda nie podzielił również zarzutów odwołania dotyczących wygaśnięcia roszczenia z uwagi na upływ terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", jak i poprzedzającej ją decyzji, nie potwierdza, by w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, lub też prawu materialnemu w sposób skutkujący uwzględnieniem skargi. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej była prawidłowość decyzji Wojewody z dnia [...] 2016 r., nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...], orzekającą o zwrocie na rzecz S. W. udziału [...], S. W. udziału [...], G. W. udziału [...] i K. S. udziału [...] udziału we własności nieruchomości płożonych w obrębie [...], G. S., oznaczonych numerami ewidencyjnymi od [...] do [...], odmawiającej jednocześnie zwrotu na rzecz wyżej wymienionych nieruchomości położonych w obrębie [...], G. S., oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...]. Konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy umotywował tym, iż Starosta M. nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego na okoliczność, czy wywłaszczonym właścicielom wypłacone zostało odszkodowanie, i przedwcześnie uznał, że odszkodowania takiego nie wypłacono, orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości z pominięciem warunki zawartego w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej" "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją, a po drugie, ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.). Podkreślić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnić może wniesioną skargę. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., w związku, z czym zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda prawidłowo uznał, że dzierżawcy działek [...], [...] i [...] mają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie, jednakże kwestia ta nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji I instancji ze względu na fakt, że zarzut ten może podnosić tylko podmiot niedopuszczony do udziału w postępowaniu. Istotnym i trafnie stwierdzonym przez organ odwoławczy uchybieniem było natomiast niewyjaśnienie przez organ I instancji kwestii wypłaty odszkodowania przy dokonywaniu wywłaszczenia. Organ I instancji w braku przesądzenia tej okoliczności oparł się na: - oświadczeniu pełnomocnika S. W., że ww. nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi wypłatę odszkodowania (k. 123); - protokole przesłuchań K. S., S. W. i S. W. oraz jego pełnomocnika z których wynika, że ww. nie wiedzą nic o wypłacie odszkodowania (k. 161, 159, 157); - informacji od Burmistrza [...], że w Urzędzie Gminy nie znaleziono dokumentów archiwalnych dotyczących wypłaty odszkodowania, brak jest też takich dokumentów w zasobach Państwowego Archiwum w [...] (k. 164). Tymczasem, jak wykazał to organ odwoławczy, okoliczności te nie wyczerpują całości możliwych do wykorzystania środków dowodowych. Należy mieć na względzie, że ustalenie okoliczności wypłacenia odszkodowania przy wywłaszczeniu następuje poprzez podejmowane przez organ działania z urzędu, co oznacza, że należy wyczerpać wszystkie możliwe źródła dowodów w tym zakresie. Dlatego też nie mają racji skarżący, iż zagadnienie to zostało przesądzone przez organ odwoławczy, iż odszkodowanie zostało wypłacone. Odnosząc się do zarzutu skarżących w zakresie naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędne zinterpretowanie i niezastosowanie w sprawie poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest żądanie zwrotu nieruchomości lub jej części, w tym w udziałach odpowiadających przysługującemu prawu własności, to należy stwierdzić, że zarzut ten oderwany jest od treści uzasadnienia decyzji II instancji. Organ odwoławczy nie kwestionował możliwości zwrotu udziałów w nieruchomości i w tym zakresie przytoczył obszerne w pełni zasadne wywody, łącznie z przytoczeniem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2015 r. (sygn. akt II SA/LU 578/15), opartego na analizie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14. Ustosunkowując się do zarzutu nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów, to należy zauważyć, że nie sprecyzowano, o jakie dowody chodzi. Można jedynie wskazać na wniosek S. W. z dnia [...].2016 dotyczący przeprowadzenia dowodu z odpisu aktu zgony J. W. i odpisu skróconego aktu małżeństwa G. W. i J. W. na okoliczność ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do dziedziczenia. Należy jednak zauważyć, że organ odwoławczy w sposób zasadny odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji wskazując, że Starosta dokonał w tym zakresie prawidłowych ustaleń. Nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 7 i 10 k.p.a., który należy ocenić, jako zbyt ogólnikowy, oderwany od zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucono bowiem zaniechanie przeprowadzenia wszystkich wnioskowanych dowodów, nie wskazując, o jakie dowody chodzi. Zarzucono też brak rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, sprzeczność istotnych ustaleń "sądu" z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, błędne ustalenie stanu faktycznego, przy czym w jakikolwiek konkretny sposób nie wyjaśniono, o jakie kwestionowane okoliczności, ustalenia i treści materiału dowodowego chodzi, co uniemożliwia merytoryczną oceną podniesionego zarzutu. Należy zauważyć też, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i zasadny uznał, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie wygasło, przytaczając w sposób właściwy treść przepisu art. 136 ust. 5 u.g.n., stwierdzając również zasadnie, że sytuacja określona w tym przepisie, nie miała w sprawie miejsca. Wreszcie też organ odwoławczy zasadnie stwierdził za organem I instancji, że w związku ze sprzedażą działek nr [...] osobom fizycznym, na podstawie art. 229 u.g.n., zachodziły przesłanki do odmowy zwrotu tych nieruchomości (w częściach ułamkowych), a w stosunku do pozostałych nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, określony w zarządzeniu nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] 1976r., w związku z czym nieruchomości te podlegają zwrotowi. Uwzględniając powyższe rozważania, brak było warunków do uwzględnienia skargi i dlatego też skarga podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.