II SA/Bd 539/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta G. W. z dnia [...] października 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wójt Gminy Z. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm, dalej powoływana jako pgik) - umorzył postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. D. i B. O. wystąpili [...].07.2020 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania, w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie z protokołem granicznym z dnia [...] września 2020 r., sporządzonym przez geodetę [...], właściciel działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie ewid. C. złożył oświadczanie dotyczące przebiegu granic, które zostało opisane w pkt 9.2 powyższego protokołu granicznego. W związku z powyższym organ umorzył postępowanie administracyjne i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Odwołanie od ww. decyzji wniósł D. W., podnosząc, że Wójt nie wyczerpał swoich kompetencji. Wskazał, że umorzenie postępowania nie jest możliwe, gdyż sprawa jest w toku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy. Zarzucił, że geodeta nie może prowadzić rozgraniczenia, gdyż jest stronniczy na korzyść wójta, w związku z czym wnosił o zmianę geodety. Wskazał, że na spór graniczny nie przyjechał przedstawiciel Gminy, która jest stroną postępowania. Podkreślił, że organ nie rozpatrzył sprawy wnikliwie. Skarżący uzupełnił wniesione odwołanie w piśmie z [...] grudnia 2020 r., wskazując, że Wójt działa niezgodnie z procedurą i w związku z tym Skarżący powziął wątpliwość, czy odwołanie z [...] listopada zostało przekazane do organu wyższej instancji. Zarzucił organowi łamanie prawa w jego sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], na podstawie art. 34 ust. 1 pgik i art. 138 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określają przesłanki do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z art. 29 ust. 1, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przepisy tej ustawy przewidują trzy sposoby zakończenia postępowania rozgraniczeniowego: zawarcie ugody przed geodetą (art. 31 ust. 4), ustalenie granic w drodze decyzji (art. 33 ust. 1) oraz umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2). Wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości zgodnie z art. 33 ust. 1 jest możliwe, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości musi zawierać rozstrzygnięcie ustalające przebieg granicy. Właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 lub zgodnych oświadczeń stron. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, w myśl art. 34 ust. 1, możliwe jest w sytuacji, gdy nie doszło do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu i przekazaniu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Wymaga wykazania, że zebrany materiał nie daje podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu niezależnie od tego, czy strony akceptują czy też nie zaproponowany przez geodetę przebieg granicy. Decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody uniemożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, SKO wskazało, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, geodeta ustanowiony do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia sporządził protokół graniczny. Strony postępowania zostały zawiadomione o terminie przeprowadzenia czynności ustalenia granic. Na gruncie stawili się współwłaściciele nieruchomości, lecz nie stawił się przedstawiciel Gminy Z. W trakcie czynności na gruncie współwłaściciele działki nr [...] oświadczyli, że uznają ustaloną granicę za obowiązującą i nie wnoszą sprzeciwu do jej przebiegu. D. W. wniósł o przerwanie prac związanych z rozgraniczeniem. Geodeta poinformował o kontynuowaniu prac, mimo zgłoszonych zastrzeżeń. D. W. oddalił się z miejsca rozprawy granicznej, bez wskazania przebiegu granicy. Z protokołu wynika, że na podstawie szkiców z wcześniej wykonanych operatów geodezyjnych w punktach [...] i [...] odszukano dobrze zachowane kamienie graniczne. Dodatkowo geodeta dla wyznaczenia granicy geodeta wyznaczył punkty oznaczone nr [...] i [...]. Strony, mimo wezwania geodety, nie zawarły ugody, a ustalenie poczynione w trakcie czynności na gruncie nie dały podstaw do ustalenia przebiegu granicy. W związku z tym brak jest podstaw do ustalenia przebiegu granicy między nieruchomościami oznaczonymi numerami działek [...] i [...]. W tym stanie sprawy organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. Skargę na powyższą decyzję złożył D. W., wnosząc o jej unieważnienie. Skarżący podniósł, że decyzja SKO w T. jest niezrozumiała, gdyż prowadzi do nadinterpretacji protokołu granicznego. Zauważył, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż złożył oświadczenie do protokołu granicznego o przebiegu granic, następnie organ stwierdził, że Skarżący oddalił się z miejsca rozprawy granicznej bez wskazania przebiegu granicy, co powoduje sprzeczność. Zarzucił ponadto organowi odwoławczemu złą ocenę faktów. Zdaniem Skarżącego, nie doszło w przedmiotowej sprawie do rozgraniczenia. Podkreślił, że protokół był niekompletny i nierzetelny i organ nie przestrzegał w toku postępowania procedury administracyjnej, nie informując go m.in. o rozprawie administracyjnej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 35 i art. 36 kpa. Wskazał, że Wójt nie przekazał jego odwołania z [...] listopada 2020 r. do organu odwoławczego, w związku z czym ponowił je i uzupełnił w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 pgik, zgodnie z którym "1. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). 2. Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.". Wskazać trzeba, że stosownie do art. 33 ust. 1 pgik, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zestawiając treść ww. przepisów stwierdzić trzeba, że organ winien wydać decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli: 1. nie doszło do zawarcia ugody, lecz ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów; 2. nie doszło do zawarcia ugody, lecz ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W odmiennym przypadku organ jest zobligowany, stosownie do art. 34 ust. 2 pgik, wydać decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi. W analizowanej sprawie ze sprawozdania technicznego z [...] .09.2020 r. (k. 40 akt adm.) wynika jedynie, że ze względu na brak możliwości zawarcia ugody sprawę należy skierować do Sądu Rejonowego w T. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie doszło do zawarcia ugody. Natomiast organy nie poddały żadnej analizie pozostałych przesłanek, tj. kwestii zgodnego oświadczenia stron oraz w szczególności tego, czy ustalenie przebiegu granicy było możliwe na podstawie zebranych dowodów. Brak tych ustaleń powoduje, że decyzja wymyka się możliwości jej oceny i zweryfikowania przyjętego przez organy założenia, że rozgraniczenie nie było możliwe na podstawie zebranych dowodów. SKO poza nie popartym żadnym uzasadnieniem stwierdzeniem, że "ustalenie poczynione w trakcie czynności na gruncie nie dały podstaw do ustalenia przebiegu granicy", nie wyjaśnił w żaden sposób tego twierdzenia. W myśl art. 107 § 1 kpa obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest między innymi jej uzasadnienie prawne. Zgodnie zaś z § 3 art. 107 kpa, uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie – orzecznictwie (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 13.02.2013 r., IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, WSA w Krakowie z 15.01.2015 r., II SA/Kr 1496/14, LEX nr 1643927, WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889, w Olsztynie z 6.05.2014 r., II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają art. 107 § 3 kpa, co z kolei doprowadziło również do naruszenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie zarówno stronom postępowania jak i kontrolującemu decyzje Sądowi zweryfikowania prawidłowości rozumowania organów rozstrzygających niniejszą sprawę. W związku z powyższym w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ w prawidłowy sposób wynikający z treści art. 107 § 3 kpa uzasadni wydane rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę treść art. 33 ust. 1 pgik, wyjaśni, czy ustalenie przebiegu granicy mogło nastąpić na podstawie zebranych dowodów. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa z uwzględnieniem uiszczonego przez Skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).