II SA/Bd 54/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 7 września 2017 r. nr 640/17 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania stwierdza nieważność § 10 "Regulaminu poboru opłat za postój pojazdów samochodowych SPP oraz opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za postój" stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr 640/17 Rady Miasta Torunia z dnia 7 września 2017 r. Prokurator Rejonowy Toruń Centrum – Zachód w Toruniu wniósł skargę na uchwałę nr 640/17 Rady Miasta Torunia z dnia 7 września 2017 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych oraz opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w mieście Toruniu, zaskarżając ją w części, w zakresie § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu poboru opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za postój, stanowiącego załącznik do tejże uchwały. Uchwale tej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., zwanej w skrócie "u.d.p.") poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w pojęciu "sposób pobierania opłaty", o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., mieści się upoważnienie do ustalania przez organ gminy – radę miasta – trybu reklamacyjnego, w sytuacji kwestionowania prawidłowości wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczonej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty i w konsekwencji uznania reklamacji anulowania opłaty dodatkowej. Na podstawie powyższego zarzutu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności par. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu poboru opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za postój, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 7 września 2017 roku numer 640/17, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zwrócił uwagę na treść art. 13f ust. 1 u.d.p., z którego wynika, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się opłatę dodatkową. Według skarżącego, przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisów prawa – ustawy i przepisu prawa miejscowego. Prokurator wskazał, że w myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu został wystawiony tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczania opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ rozpatruje ten środek zaskarżenia. Skarżący powołał poglądy reprezentowane w judykaturze, według których organ egzekucyjny jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w k.p.a. Według tegoż poglądu, dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku. Możliwość obrony interesów zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Konkludując Prokurator stanął na stanowisku, że art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej i sposobu jej pobierania, zaś w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego od zastosowania art. 13f ust. 1 wskazanej ustawy. W pisemnej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie doszło do naruszenia prawa w postaci art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. Zwrócił uwagę, iż kwestie dotyczące opłaty dodatkowej nie zostały uregulowane we wskazanym przepisie, ale w art. 13f u.d.p. Konkludując w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że uchwale Rady Miasta Torunia nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 13b u.d.p., ponieważ przepis ten nie dotyczy opłaty dodatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. (por. np. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz) LEX/el. 2019). Sąd aprobuje stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., OPS 10/09). Z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, według którego już samo wskazanie przez Prokuratora na konkretny (błędny) przepis ustawowy (art. 13b zamiast art. 13f u.d.p.) jako wzorzec badania zgodności z prawem skarżonego przepisu miejscowego zdejmowało z Sądu konieczność odniesienia się do meritum sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w polskim systemie prawa utrwalona jest zasada falsa demonstratio non nocet, która stanowi, że podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie; uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania niepoprawnie sformułowanego zarzutu. (por. np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., II OSK 2825/18) W sprawie niniejszej kluczową kwestią podlegającą ocenie Sądu jest rozważenie, czy rada gminy jest upoważniona do przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego, na skutek którego może dojść do "anulowania" opłaty dodatkowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (opłata za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych, w strefie płatnego parkowania oraz w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania). Natomiast zgodnie z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać: a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2017 r. poz. 847 oraz z 2018 r. poz. 650), b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Po myśli art. 13f ust. 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Stosownie natomiast do § 10 załącznika zaskarżonej uchwały opłata dodatkowa podlega anulowaniu w przypadku: 1) wystąpienia na wezwaniu do uiszczenia opłaty dodatkowej błędów formalnych; 2) uznania reklamacji złożonej w Miejskim Zarządzie Dróg w T.. Akty prawa miejscowego mogą być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP, także art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego podjęta została (w zakresie ustanowienia wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz śródmiejskiej strefie płatnego parkowania) na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13f ust. 2 Ustawy o drogach publicznych. Wynika z tego, że Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę zobligowana była do przestrzegania zakresu ww. upoważnienia ustawowego, nie mając prawa do wykroczenia poza granice tegoż upoważnienia i objęcia zaskarżoną uchwałą innych zagadnień niż wymienione we wskazanej delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od delegacji ustawowej stanowią zatem istotne naruszenie przepisów prawa. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego. Upoważnienie zawarte w art. 13f ust. 2 u.d.p. sprowadza się jedynie do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, oraz sposobu jej pobierania. Przez sposób pobierania opłaty rozumieć należy ustalenie zasad, form i ogółu czynności technicznych pozwalających na dokonanie opłaty. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 stycznia 2020 r., III SA/Kr 1158/19). Przepis ten nie pozostawia prawodawcy lokalnemu możliwości wyboru jednej z wielu możliwości działania. Prawodawca ten nie może modyfikować nakazu ustawowego przepisami uchwały. Nie upoważnia go wszak do tego przepis kompetencyjny, który nakazuje jedynie doprecyzować techniczne warunki poboru opłat, oraz ustalić ich wysokość. Nie statuuje natomiast żadnego szczególnego postępowania, którego celem miałoby być rozpatrzenie reklamacji poszczególnych osób. Sąd tutejszy podziela stanowisko przedstawione w judykaturze, iż źródło powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego.) (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r. I OSK 1978/16). Procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu k.p.a. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13). Swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu. Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Należy zatem stwierdzić, że artykuł 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty); w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania swoistego trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. Taki zaś charakter ma treść § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały. W takim stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, że działaniem swym Rada Miasta Torunia przekroczyła upoważnienie ustawowe określone w art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi Prokuratora zasługuje na uznanie. Dla skuteczności tej argumentacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżący powołał wadliwy przepis prawa materialnego tj. art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.