III SA/Kr 1158/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożena Blitek WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2016 r. nr XXI/170/2016 o ustaleniu w Chrzanowie strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych oraz wysokości opłat za postój i sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 15 ust. 4 oraz § 16 załącznika Nr 4 do Uchwały Nr XXI/170/2016 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2016 r. regulamin strefy płatnego parkowania niestrzeżonego w Chrzanowie. Rada Miejska w Chrzanowie podjęła uchwałę nr XXI/170/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r. o ustaleniu w Chrzanowie strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych oraz wysokości opłat za postój i sposobu ich pobierania. Uchwałę podjęto na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f i art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446). Na wniosek Burmistrza Miasta Chrzanowa Rada Miejska w Chrzanowie uchwaliła: "§ 1.1. Ustala się na drogach publicznych na terenie Miasta Chrzanowa strefę płatnego parkowania niestrzeżonego obejmującą ulice określone w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. 2. Obszar strefy płatnego parkowania niestrzeżonego określa załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. § 2. Ustala się stawki opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego w wysokości określonej w załączniku nr 3 do niniejszej uchwały. § 3. Opłaty za postój pojazdów samochodowych w obszarze strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, o których mowa w załączniku nr 3 do niniejszej uchwały pobiera się w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 16.00. § 4. Sposób pobierania opłat za postój i opłaty dodatkowej oraz jej wysokość określa "Regulamin strefy płatnego parkowania niestrzeżonego", stanowiący załącznik nr 4 do niniejszej uchwały. § 5. Traci moc uchwała Nr XIX/221/2012 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 27 marca 2012 r. o ustaleniu w Chrzanowie strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego, opłat dodatkowych oraz wysokości i sposobu ich pobierania (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2012 r. poz. 2304) zmieniona uchwałą Nr XXI/251/2012 z dnia 29 maja 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2012 r. poz. 3325), z zastrzeżeniem, iż uprawnienia wynikające z uchwały wskazanej w zdaniu pierwszym, w zakresie nabytych abonamentów uprawniających do postoju w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego zachowują swoją ważność do ich wygaśnięcia. § 6. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Chrzanowa. § 7. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2016 r.". Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Chrzanowie. Skargę wniesiono w oparciu o przepis art. 8, art. 50 § 1 art. 52 § 1 , 53 § 3 zd. 2 i art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. oraz art. 91 art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506). Skarżący zaskarżył uchwałę w części, tj. w zakresie § 15 ust. 4 i § 16 załącznika nr 4 "Regulaminu strefy płatnego parkowania niestrzeżonego w Chrzanowie". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 13f ust. 1 i 2 oraz art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. oraz art. 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie granic umocowania i wprowadzenie w zaskarżonej uchwale trybu reklamacyjnego opłat dodatkowych oraz trybu egzekucji opłat dodatkowych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 4 i § 16 załącznika nr 4 "Regulaminu strefy płatnego parkowania niestrzeżonego w Chrzanowie" ww. uchwały. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała jest dotknięta wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem nieważności części jej zapisów. Skarżący zarzucił, że Rada Gminy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego regulującego zagadnienia w przypadku stref płatnego parkowania inne niż wymienione w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ani też regulowania w inny sposób, niż wskazany przez ustawę, określonych w niej zagadnień. Tymczasem Rada Miejska w Chrzanowie w § 15 ust. 4 i § 16 załącznika nr 4 "Regulaminu strefy płatnego parkowania niestrzeżonego w Chrzanowie" uchwały nr XXI/ 170/VII/2016 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2016 r. o ustaleniu w Chrzanowie strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych oraz wysokości opłat za postój i sposobu ich pobierania określiła tryb reklamacji i egzekwowania opłaty w przypadku opłat dodatkowych. Określenie w zaskarżonej uchwale trybu reklamacyjnego nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do określania sposobu pobierania tych opłat i stanowi istotne naruszenie prawa. Taki sposób postępowania wykracza poza przyznane ww. organom upoważnienie, gdyż w zakresie pojęcia sposób pobierania opłaty, określony zarówno w art. 13b ust. 4 pkt 3 oraz w art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie mieści się upoważnienie do wprowadzenia takiego trybu reklamacyjnego. Procedura reklamacyjna, mimo że niekiedy korzystna, nie posiada umocowania do jej uchwalania przez Radę Miasta. Skarżący zwrócił uwagę, że jeśli właściciel, przeciwko któremu w tym trybie został wystawiony tytuł egzekucyjny w związku z nieuiszczeniem opłaty dodatkowej, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej z powodów określonych w zakwestionowanych przepisach skarżonej uchwały, to powinien wnieść zarzuty - co do tego tytułu - w postępowaniu egzekucyjnym, a nie w postępowaniu reklamacyjnym, które nie znajduje oparcia prawnego w ustawie o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Chrzanowa wskazał, iż nie sprzeciwia się skardze, pozostawiając jej ocenę Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.s.g.") organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć więź - formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co za tym idzie w swej treści będzie zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie § 15 ust. 4 i § 16 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w powyższym przepisie, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy: Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei stosownie do art. 13b ust. 4 ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Redakcja wskazanego przepisu art. 13b ust. 3 i 4 ustawy wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania Zaskarżone zapisy uchwały zawierają następujące regulacje: "§ 15 ust. 4. Opłata dodatkowa nieuiszczona w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia wystawienia wezwania, podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku wniesienia reklamacji lub odwołania termin ten ulega zawieszeniu do dnia doręczenia ostatecznego powiadomienia w tej sprawie. § 16. 1. Kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wystawienia wezwania może wnieść pisemną reklamację w terminie 6 dni kalendarzowych od dnia wystawienia wezwania umieszczonego w sposób określony w § 14 ust. 3. Reklamacje wnosi się do BOSPP, którego pracownicy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające. O wyniku rozpatrzenia reklamacji wnoszący reklamację zostaje powiadomiony pisemnie. W przypadku uznania reklamacji wezwanie nie rodzi skutków prawnych. 2. Osoba zobowiązana do wniesienia opłaty dodatkowej może skutecznie zwolnić się z tego obowiązku wykazując w trakcie postępowania fakt uiszczenia opłaty w czasie postoju. W przypadku wniesienia opłaty za pomocą parkomatu warunkiem zwolnienia się z obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej jest przedłożenie oryginału właściwego wydruku z parkomatu. 3. W przypadku nie uwzględnienia reklamacji służy prawo wniesienia pisemnego odwołania do Burmistrza Miasta Chrzanowa. Odwołanie wnosi się na piśmie za pośrednictwem BOSPP w terminie 7 dni kalendarzowych od dnia doręczenia powiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. Do odwołania winny być dołączone w szczególności dokumenty uzasadniające jego wniesienie np. kopie biletów parkingowych, abonamentu lub karty parkingowej. Jeżeli odwołania nie wniesiono, opłatę dodatkową należy uiścić w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia powiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. O wyniku rozpatrzenia odwołania odwołujący się zostaje powiadomiony pisemnie. Rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Chrzanowa jest ostateczne. 5. Nieuwzględnienie reklamacji lub odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1 i 4. 6. Doręczenia są prowadzone w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2013 r. poz. 267).". Wyżej powołane przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają podstaw do uchwalenia procedury reklamacyjnej. W zakresie ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Takie stanowisko dominuje również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 października 2009 r., II SA/Sz 35/09; wyrok NSA z 12 marca 2010 r., I OSK 1683/09; wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 550/04, wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 1978/16). Zgodnie z art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.e.a."). Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10, w której stwierdzono, że procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku; por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13. Swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, natomiast ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu. Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Należy zatem stwierdzić, że art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (ustalenia zasad, form i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty), w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zakwestionowanych w skardze zapisów § 15 ust. 4 oraz § 16 załącznika nr 4 do uchwały nr XXI/170/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r. o ustaleniu w Chrzanowie strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych oraz wysokości opłat za postój i sposobu ich pobierania, gdyż zaskarżona uchwała w tym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g.