II SA/Bd 540/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] listopada 2008r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje adwokatowi [...] prowadzącemu Kancelarie Adwokacką w [...] od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]) wynagrodzenie w kwocie 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. U z a s a d n i e n i e: Starosta B. decyzją z [...] marca 2008 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedno Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm., dalej: kpa) w związku z art. 150 lit. d ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 z późno zm.), odmówił uchylenia lub zmiany decyzji wydanej z upoważnienia Starosty B. przez Powiatowy Urząd Pracy w B. z dnia [...].03.2000 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie swoje organ oparł o następujące ustalenia i rozważania: W dniu rejestracji w Urzędzie Pracy w B. [...].02.2000 r. ustalono, że ostatnim miejscem zatrudnienia skarżącego była firma H. w B., w której wykonywał pracę od dnia [...].10.1995 r. do [...].01.1999 r. włącznie. Bezpośrednio przed rejestracją w Urzędzie, w okresie od [...].10.1998r. do [...].01.2000 r. strona pobierała rentę z tyto niezdolności do pracy. Podczas rejestracji ustalono, że w 18 miesiącach poprzedzających dzień rejestracji skarżący posiada zaledwie 144 dni pracy uprawniające do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a obowiązującej wówczas ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres, co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie, co najmniej najniższego wynagrodzenia. Zatem tut. urząd zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, przyjął za podstawę ustalenia uprawnień zasiłkowych również okres renty z tytułu niezdolności do pracy. W związku z udokumentowaniem okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego łącznie 35 lat i 11 m-cy oraz z uwagi na rejestrację strony w tut. Urzędzie bezpośrednio po ustaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, decyzją z dnia [...].03.2000 r. nr [...] orzeczono o przyznaniu z dniem [...].03.2000 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości [...] zł tj. 120% podstawowej kwoty zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z art. 37 lit. j ust. 2 w/w ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ponadto zgodnie art. 37 j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (organowi chodziło zapewne o art. 37 lit. j ust. 6 w/w ustawy), wysokość zasiłku przedemerytalnego nie mogła przekroczyć 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny i nie mogła być niższa niż 120% kwoty zasiłku. Biorąc pod uwagę, że ostatnie zatrudnienie strony miało miejsce w okresie od [...].10.1995 r. do [...].01.1999 r., a jej rejestracja w tut. Urzędzie nastąpiła dopiero [...].02.2000 r. (po utracie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy) ustalono, że w okresie 12 miesięcy poprzedzających rejestrację nie posiada ona żadnego okresu zatrudnienia mogącego stanowić ewentualną podstawę do zmiany wysokości pobieranego zasiłku przedemerytalnego. Skarżący nie przedłożył żadnego świadectwa pracy i zaświadczenia o zarobkach uzyskanych z tytułu pracy w okresie 12 miesięcy poprzedzających rejestrację oraz nie składał wniosku o ponowne ustalenie wysokości zasiłku przedemerytalnego. Tut. Urząd informował zainteresowanych o możliwości składania wniosków w sprawie podwyższenia wysokości zasiłku przedemerytalnego przy ich comiesięcznych wypłatach oraz poprzez wywieszenie informacji ogólnodostępnej na terenie Urzędu. W związku z powyższym skarżący nie spełnia niezbędnych warunków do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % podstawowej kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto zgodnie z art. 150 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej, jeżeli po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń, zostaną ujawnione okoliczności określone wart. 145 § 1 oraz 156 § 1 kpa, czyli powodujące wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji lub okoliczności mające wpływ na wysokość świadczenia przedemerytalnego, zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia. Ponieważ do złożonego wniosku o zmianę wysokości świadczenia, strona nie dołączyła żadnych nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów w sprawie, które nie byłyby znane organowi w dniu wydania decyzji, a które mogłyby mieć wpływ na zmianę wysokości przyznanego świadczenia, rozpatrzenie jej wniosku mogło nastąpić tylko w trybie art. 155 kpa. Samo subiektywne poczucie krzywdy wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony. Nie można też uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzją (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2006r. V SNWA 1952/05). W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący podniósł, że jego zwolnienie nastąpiło z tytułu likwidacji stanowiska pracy i wówczas natychmiast zgłosił się do urzędu pracy, skąd odesłano go, bez zarejestrowania tego faktu, z uwagi na pobieranie renty wypadkowej i dopiero został zarejestrowany po upływie czasu pobierania renty, tj. [...].01.2000 r., posiadając w okresie 18 m-cy przed rejestracją tylko 144 dni realnej pracy, co spowodowało nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie strony już od momentu orzekania o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego istniały podstawy do ustalenia go w kwocie 160 % kwoty zasiłku, zgodnie z art. 37 lit. j ust. 3 w/w ustawy, albowiem spełniała ona wszystkie przesłanki tego przepisu, tj. - odpowiedni 37 letni staż pracy, - zamieszkiwanie w powiecie zagrożonym szczególnie wysokim bezrobociem oraz - zwolnienie z pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Skarżący podkreślił, że określony w tym przepisie wymóg rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy jest w stosunku do niego spełniony, albowiem organy winny były wziąć pod uwagę okoliczności zwolnienia z pracy u ostatniego pracodawcy, nie zaś fakt rejestracji w urzędzie pracy, który odmówił mu zresztą zarejestrowania bezpośrednio po zakończeniu pracy. Strona podkreśliła też, że otrzymywała rentę z tytułu niezawinionego przez pracownika wypadku przy pracy. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 kpa i art. 150 lit. d ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji z trudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podniósł, przepis art. 155 kpa jest jednym z elementów w systemie nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i ma na celu weryfikację decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie określenia czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany, co oznacza, że w przepisie tym nie można upatrywać uniwersalnego środka zmierzającego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W ocenie organu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że możliwość zastosowania tego przepisu w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i jedynie w odniesieniu do decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć (wyrok NSA w Warszawie z dnia 04.10.1999r. sygn. akt. IV SA 1459/97 oraz IV SA 1434/97). Tym samym przepis ten nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym. Organ podkreślił, że przepis art. 150d ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawiera normę kategoryczną dającą organowi możliwość postępowania tylko w ramach przesłanek określonych w tym przepisie. W myśl powyższego prawo do zasiłku przedemerytalnego przyznanego przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i jego wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tego świadczenia zostaną ujawnione okoliczności: 1) określone wart. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 kpa, powodujące wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji; 2) mające wpływ na prawo do zasiłku przedemerytalnego lub jego wysokość zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, na okoliczność, że wyższa wysokość zasiłku przedemerytalnego (160% zasiłku) uzależniona była, zgodnie z art. 37 lit. j ust. 3 oraz ust. 4 w/w ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, od zamieszkiwania w okresie nabycia prawa w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym oraz rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, jednakże wysokość zasiłku nie mogła przekroczyć 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy o okresie 12 m-cy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny i nie mogła być niższa niż 120% kwoty zasiłku. W przypadku strony okres ostatniego zatrudnienia wykraczał poza okres badanych 12 m-cy, co uniemożliwiło ustalenie 90% wynagrodzenia, a tym samym przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty zasiłku podstawowego. Organ odwoławczy podkreślił, że od decyzji Starosty B. z dnia [...].03.2000 r. strona nie wniosła odwołania, nadto w okresie do dnia [...].02.2008 r. nie przedstawiła żadnych innych nowych dowodów ani okoliczności mogących mieć wpływ na wysokość pobieranego świadczenia. W skardze złożonej do Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, podtrzymując przedstawioną już w odwołaniu argumentację, podkreślając jeszcze raz w szczególności, że przesłanki ustalenia jej zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % zasiłku nie pojawiły się w okresie późniejszym, lecz istniały już w momencie przyznania tego świadczenia, obliczonego w błędnej wysokości. Skarżący dodał też, że dnia [...].01.1999 r. został zwolniony z pracy w Restauracji [...] w B. z powodu likwidacji stanowiska pracy, co było ostatnią przyczyną jego zwolnienia przed rejestracją w urzędzie pracy. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 155 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte żądaniem skarżącego zawartym w jego podaniu z [...] lutego 2008 r. (vide: k. 16 akt administracyjnych). W sposób nie budzący wątpliwości wynika z niego, że strona wniosła o weryfikację decyzji ostatecznej, w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego (vide: k. 13 w/w akt), kwestionując jego wysokość. Strona nie sprecyzowała jednak o zastosowanie, jakiego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych jej chodziło. Tymczasem na system weryfikacji decyzji ostatecznej na drodze administracyjnej składa się: a/ postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 kpa), b/ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa), oraz c/ postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej (art. 154 i 155 kpa). System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej więc sytuacji rzeczą organu było dokonanie ustalenia, o jaki tryb weryfikacji decyzji ostatecznej stronie chodzi. W tym celu należało poddać analizie przyczyny z powodu których w jej ocenie decyzja winna być zweryfikowana. Rzecz jasna sprawa nie budziłaby wątpliwości w przypadku powołania się przez stronę na jedną konkretną przesłankę wyczerpującą znamiona któregoś z przepisów, w ramach którego możliwa jest weryfikacja decyzji ostatecznej. Jednakże, jak wynika z podania strony, przytoczone są w nim przyczyny obejmujące przesłanki z kilku wskazanych wyżej przepisów, które jak już wspomniano nie mogą być względem siebie konkurencyjne. Strona powołała się na nieokreślone bliżej liczne okoliczności faktyczne i prawne, a w tym naruszenie słusznego interesu strony, oraz rażące naruszenie prawa, oraz inne. W tej sytuacji, organ nie dysponował przesłankami by samodzielnie wyręczyć stronę w dokonaniu wyboru trybu postępowania. Winien był natomiast udzielić jej niezbędnych informacji jakie przesłanki wszczynają postępowanie z jakiego trybu nadzwyczajnego, by strona miała świadomość, że powołanie się na określone przesłanki spowoduje rozpatrzenie jej podania w jednym z określonych trybów postępowań nadzwyczajnych, a w szczególności, że powoływanie się przez stronę na zaistnienie rażącego naruszenia prawa, wszczyna postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a powoływanie się na słuszny interes strony, wszczyna zupełnie inne postępowanie w trybie art. 155 kpa. Obowiązek taki wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (zasady prawdy materialnej i zasady udzielania przez organ informacji faktycznej i prawnej), wyrażonych w art. 7 i art. 9, kpa, które zobowiązują organ do strzeżenia praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień. Należy zaznaczyć, że wyczerpujące poinformowanie strony ma w przedmiotowej sprawie szczególne znaczenie, jeżeli zważyć, że kwestionuje ona wysokość świadczenia przyznanego w oparciu o nieobowiązujący już akt prawny, tj. w/w ustawę z 14 grudnia 1994 r., o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Trzeba bowiem mieć na względzie, że na podstawie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może też rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 30.09.2008 r., sygn. I OSK 1504/07). Inna sytuacja natomiast występuje w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa, albowiem sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem, nieważność daje podstawę do obowiązkowego obalenia aktu ze skutkiem wstecznym (ex tunc). W tych warunkach nie jest zasadne, w ocenie Sądu, stanowisko organu I instancji, które zaaprobował organ odwoławczy, że z uwagi na fakt, iż do złożonego podania strona nie dołączyła żadnych nowych okoliczności lub dowodów (w rozumieniu art. 145 § 1 kpa), rozpatrzenie jej żądania mogło nastąpić jedynie w trybie art. 155 kpa. Wiążące dokonanie oceny przedmiotu żądania może bowiem nastąpić dopiero po należytym, więc wyczerpującym, wyżej wskazanym poinformowaniu strony, co do przysługujących jej środków z wyjaśnieniem ich charakteru, skutków, które mogą wywołać, jak i wymogów formalnych. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach nawiązywały do ponownej analizy prawidłowości przyznania stronie zasiłku przedemerytalnego i sposobu ustalenia jego wysokości, analizując w szczególności występowanie przesłanek z przepisu art. 37 lit. j. w/w ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Należy jednak zauważyć, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż rozpoznawanie sprawy w trybie art. 155 kpa, nie stanowi rozpoznawania sprawy w trzeciej instancji, a z wywodów organów wynikało, że poddają właśnie merytorycznej ocenie zasadność obliczenia wysokości świadczenia, na czym głównie skupiły swą uwagę. Wobec więc naruszenia wskazanego wyżej art. 9 kpa, co miało wpływ na przedwczesne i wadliwe zarazem zastosowanie art. 155 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania.