II SA/Bd 540/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], na podstawie art. 17, art. 23, art. 24 ust. 3, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz 992 z późn. zm., dalej: u.ś.r.), Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 298, poz. 1769), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 129, poz. 1058), Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie udzielenia Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczeń rodzinnych oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił przyznania Z. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskowanego na H. G. W uzasadnieniu w/w decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2, lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ponadto skarżąca nie spełnia wymogów art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż jako pozostająca w związku małżeńskim z H. G., nie jest obciążona względem niego obowiązkiem alimentacyjnym. Organ nadmienił również, że mimo złożenia oświadczenia o niepodejmowaniu zatrudnienia w związku z opieką nad chorym małżonkiem, skarżąca nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] marca 2012 r., skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc argument, iż pomagała mężowi, kiedy ten prowadził działalność gospodarczą, zakończoną z uwagi na chorobę. Obecnie, od lat opiekuje się chorym małżonkiem, bowiem pomoc ta jest mu niezbędna w codziennym funkcjonowaniu. Organ II instancji, decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, mimo nie podzielenia w pełni argumentacji organu I instancji. Uzasadniając, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 5. W kwestii ust. 1 SKO podniosło, iż został on wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. sygn. I OSK 1000/10 (LEX nr 744903) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny. To orzeczenie wskazuje na nierówność praw osób, które są uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem takimi mogą być nie tylko osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, ale także nad innymi członkami rodziny. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przepis ten zatem wprowadza ograniczenie nie w odniesieniu do osoby uprawnionej, ale osoby nad którą ma być sprawowana opieka. W stanie faktycznym sprawy, przy uwzględnieniu poglądów Trybunału Konstytucyjnego i przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, przesłanka odmowy świadczenia, na którą powołał się organ I instancji nie mogła w opinii organu odwoławczego mieć zastosowania. Wobec niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., organ stwierdził, iż dokonując interpretacji tego przepisu przyznać należy pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową uznając, że małżonek sprawujący osobistą opiekę nad współmałżonkiem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w przypadku rezygnacji z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga natomiast fakt, iż świadczenie pielęgnacyjne, w odróżnieniu od zasiłku pielęgnacyjnego, przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej a nie osobie wymagającej opieki. W związku z tym, jak podniesiono, muszą być spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po drugie opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia tudzież innej pracy zarobkowej lub nie podejmować tego zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Organ, orzekając o przyznaniu wnioskowanego przez stronę świadczenia musi mieć pewność, iż wnioskodawca spełnia wskazane wyżej przesłanki. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy uznał, iż skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania tegoż zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym mężem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła jej niesprawiedliwość. W uzasadnieniu skargi, skarżąca ponownie przedstawiła stan faktyczny sprawy. Nadmieniła, iż w latach 90-tych pomagała mężowi w prowadzeniu działalności gospodarczej. Obecnie nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania nad małżonkiem stałej opieki, polegającej m.in. na: dbaniu o higienę, podawaniu posiłków, ubieraniu, pomocy w dojazdach do lekarzy specjalistów. Oświadczyła ponadto, że chory nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a jego stan ulega ciągłemu pogorszeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie wraz z jego argumentacją. Z oświadczenia skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. wynika, iż w/w nie podejmowała zatrudnienia w związku z chorobą męża, który wg rzeczonego oświadczenia choruje od 1998 roku. Oświadczenie to nie zostało jednak poparte żadnym materiałem dowodowym. Ponadto, jak nadmienił organ, skarżąca jest osobą w wieku poprodukcyjnym, nie rezygnuje więc z podjęcia zatrudnienia aby opiekować się chorym mężem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w przedmiocie odmowy Z. G. świadczenia pielęgnacyjnego za opiekę nad mężem. Kwestie związane z ustaleniem prawa do w/w świadczenia reguluje przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to szczególny rodzaj wsparcia finansowego, które przysługuje co do zasady matce albo ojcu; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny lub opiekunowi faktycznemu dziecka pod warunkiem, że osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W świetle w/w zapisów istotne jest zatem aby zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z pracy zarobkowej wynikały z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Rozpoznając zatem stan faktyczny, organy administracji zobligowane były do bezspornego ustalenia rzeczywistych przyczyn niepodejmowania przez skarżącą pracy zarobkowej, czego z należytą starannością nie dokonały. W niniejszej sprawie, organy obu instancji uznały, iż skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania tegoż zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jak wywodzono, skarżąca nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych, ponadto jest osobą w wieku poprodukcyjnym, nie rezygnuje więc z podjęcia zatrudnienia aby opiekować się chorym mężem. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych dla ustalenia zdolności lub niezdolności do pracy nie odwołuje się do kryterium wieku. O niezdolności do pracy decydują inne kryteria, związane przede wszystkim ze stanem zdrowia wnioskodawcy, co powinno być potwierdzone orzeczeniem powołanych w tym celu organów na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.), bądź na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dokonywanie wykładni przepisów dotyczących przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o wiek wnioskodawcy, jako kryterium spełniania przez niego przesłanek rezygnacji z zatrudnienia nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Posługiwanie się przez Kolegium definicją niezdolności do pracy z tytułu wieku w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego jest więc nieuprawnione i nie może stanowić przesłanki bezwzględnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienne stanowisko Kolegium należy uznać więc za naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, nieprawidłowe jest również stanowisko organu I instancji co do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kontekście niemożności uzyskania prawa do wnioskowanego świadczenia przez opiekuna będącego małżonkiem chorego. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku w art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który dotąd przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Powyższa nowelizacja nie zmieniła (nie uchyliła), co prawda, przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ale Trybunał Konstytucyjny, w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. S 1/10 wskazywał, że literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest niedostosowane do aktualnych zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i traktowane dosłownie – sprzeczne z Konstytucją. Podkreślono również brak w obecnym stanie prawnym ratio legis powyższego wymogu. Uwzględniając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tutejszy Sąd w pełni podzielił przyjętą wykładnię powołanego przepisu, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące co do zasady możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Zauważyć nadto należy, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło od dnia 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych) zasiłek stały, przewidziany w art. 27 ust. 1, 2, 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), które to przepisy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05) zostały uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim uniemożliwiają one nabycie prawa do zasiłku stałego osobie "zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, pełnoletnim członkiem rodziny". W związku z powyższym powtórzenie obecnie, w obowiązującej ustawie o świadczeniach rodzinnych, normy prawnej, której niekonstytucyjność została poprzednio stwierdzona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który na skutek wydania ww. wyroku ukształtował w odpowiedni sposób stan prawny, pozwala aktualnie na dokonanie wykładni omawianych norm w taki sposób, aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Dokonana wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 k.p.a., nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005 r. (sygn. akt SK 22/99) orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normy zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, prowadząc postępowanie administracyjne, weźmie zatem pod uwagę przedstawione wyżej wywody i wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 powyższej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.