II SA/Bd 542/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej zwaną ustawą, przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33 poz. 262 ze zm.), dalej zwane rozporządzeniem, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwana k.p.a., przyznał R. K. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] maja 2012 r. strona wniosła o przyznanie płatności na rok 2012, składając deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu realizacji pakietu rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania oraz pakietu ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 międzyplon ścierniskowy. Organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej kontroli wniosku stwierdził nieprawidłowość polegającą na zadeklarowaniu na działkach rolnych C i F nieodpowiedniej rośliny w plonie głównym. Stwierdzono, że producent rolny zadeklarował na ww. działkach rolnych w wariancie 1.1 roślinę w plonie głównym, która jest niezgodna z wykazem gatunków/odmian roślin dotowanych w wariancie 1.1 zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia. W związku z tym powierzchnia do realizacji pakietu/wariantu 1.1 na działkach rolnych C i F nie została uwzględniona w naliczaniu. Nie zgadzając się z wydaną decyzją R. K. złożył odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i naliczenie wnioskowanych płatności. Odwołujący wskazał, że sporządzając plan uwzględnił rośliny zaproponowane przez doradcę rolnośrodowiskowego oraz wskazane w aplikacji do sporządzania Planu Rolnośrodowiskowego znajdującej się na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazany wykaz został sporządzony wg pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2010 r., znak ROW wr-sz-05141-4/10 (3062). Wymienione są w nim m.in. rośliny z dwóch grup roślin, z reguły zboża i strączkowe, wraz ze zbożami z wsiewkami (koniczyn, traw, seradeli). Sugerując się ww. wytycznymi zasiał, a następnie zadeklarował we wniosku obszarowym wymienione tam rośliny. Pomiędzy wykazem roślin, określonym w załączniku 4 do rozporządzenia a ww. wykazem grup roślin do zastosowania w zmianowaniu dla pakietu 1. istnieje rozbieżność, z powodu której rolnik nie powinien ponosić strat finansowych. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a., poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz § 2 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku pakietu rolnictwo zrównoważone płatność rolnośrodowiskową jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia (...). Załącznik nr 4 zawiera wykaz gruntów, roślin, gatunków ptaków, jednostek fitosocjologicznych, siedlisk przyrodniczych oraz ras zwierząt, objętych płatnością rolnośrodowiskową. W toku kontroli administracyjnej w oparciu o przedmiotowy wykaz dokonuje się sprawdzenia kwalifikowalności upraw zadeklarowanych przez wnioskodawcę do pakietu rolnictwo zrównoważone. Płatność zaś przysługuje jedynie do powierzchni, na których jest prowadzona uprawa roślin, które są enumeratywnie określone w ww. załączniku. R. K. ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zadeklarowaniu na działkach rolnych: C i F - jęczmień z wsiewką koniczyny białej. Wskazane uprawy nie są zawarte w załączniku nr 4 do rozporządzenia jako dotowane w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone. Organ zwrócił uwagę na zasadniczą różnicę w charakterze i mocy obowiązującej przywołanych przez skarżącego dokumentów. Pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie tworzy katalogu upraw uprawniających do płatności. Jest to pismo informacyjne co do możliwości zakwalifikowania poszczególnych gatunków upraw wyłącznie pod kątem zastosowania w zmianowaniu dla pakietu rolnictwo zrównoważone. Świadczy o tym nagłówek "Grupy roślin do zastosowania w zmianowaniu dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone". Pisma tego nie można traktować jako dokumentu prawotwórczego. Wynika to bezpośrednio z Konstytucji, która w art. 87 wymienia źródła prawa powszechnie obowiązującego. Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a. stwierdził, że wskazane przepisy znajdują jedynie ograniczone zastosowanie w procesie przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Ograniczenie to wynika z treści art. 21 ustawy. Przepis art. 21 ust. 3 bowiem wprost przenosi udowodnienie faktu na stronę, która wywodzi z niego skutki prawne. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ wyjaśnił, że również w tym zakresie ustawa wprowadza przepisy szczególne, przede wszystkim określone w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego R. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc w niej o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że niezgodność będąca podstawą wydanej decyzji wynika z braku spójności pomiędzy załącznikiem nr 4 rozporządzenia a pismem wydanym przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2010 r. znak ROW nr-sz-05141-4/10 (3062). W załączniku nr 4 znajduje się wykaz roślin, które należy zasiać uczestnicząc w programie rolnośrodowiskowym, natomiast w piśmie ministerstwa jest również wykaz takich roślin stanowiący uzupełnienie tego załącznika. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2013 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Wskazał też, że w poprzednich latach płatność była przyznawana także rolnikom, którzy stosowali rośliny spoza listy z załącznika nr 4. Rozbieżności wynikające z interpretacji przepisów oraz ich dowolne zastosowanie przez organy w podobnych sprawach podważa wiarygodność i rzetelność wydanych decyzji. Do ww. pisma skarżący załączył oświadczenie swego doradcy rolnośrodowiskowego z dnia [...] lipca 2013 r., z którego wynika, że plan rolnośrodowiskowy został przygotowany zgodnie z wytycznymi zawartymi w aplikacji do sporządzania planu, która znajdowała się na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi i zamieszczonym tam wykazem grup roślin do zastosowania w zmianowaniu dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone z dopiskiem, iż jest to wykaz sporządzony wg pisma Ministerstwa z dnia 13 maja 2010 r. znak: ROW wr-sz-05141-4/10(3062). W oświadczeniu doradca podkreślił, że został poinformowany przez organ ustnie, iż we wniosku należy uwzględniać rośliny rzeczywiście posiane. Nie uprzedzono jednak, że nie wszystkie rośliny będą objęte dopłatą. W związku z powyższym zarzucono organowi naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z nienależytym i niewyczerpującym informowaniem przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wskazano również, że w poprzednich latach płatność była przyznawana także do zbóż z wsiewkami, mimo że obowiązywały te same przepisy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, co ma wpływ na wynik sprawy i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Płatność rolnośrodowiskowa, o przyznanie której wystąpił skarżący, uregulowana została przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych wynosi co najmniej 1 ha, rolnik ten realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe i spełnia warunki przyznania płatności w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Niesporne w sprawie jest to, że skarżący złożył w dniu [...] maja 2012 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha oraz pakietu ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 międzyplon ścierniskowy do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Następnie w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zadeklarowaniu na działkach rolnych C i F nieodpowiedniej rośliny w plonie głównym, w związku z czym powierzchnie ww. działek wykluczono z płatności. Powodem przyznania płatności w pomniejszonej wysokości był fakt zastosowania przez skarżącego jęczmienia z wsiewką koniczyny białej. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, w przypadku pakietu rolnictwo zrównoważone płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia (...). Załącznik nr 4 zawiera zaś wykaz gruntów, roślin, gatunków ptaków, jednostek fitosocjologicznych, siedlisk przyrodniczych oraz ras zwierząt, objętych płatnością rolnośrodowiskową. Organ wyjaśniał, że skoro producent rolny zadeklarował roślinę nieujętą w ww. wykazie zamieszczonym w załączniku nr 4 do rozporządzenia, to płatność rolnośrodowiskowa nie może być naliczona. Płatność bowiem przysługuje jedynie do powierzchni, na których jest prowadzona uprawa roślin, które są dokładnie określone w ww. załączniku. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący wyjaśnił przyczynę zadeklarowania roślin, co do których płatność rolnośrodowiskowa zgodnie z treścią rozporządzenia nie przysługuje. Wskazał on bowiem, że sporządzając plan uwzględnił rośliny wymienione w aplikacji do sporządzania Planu Rolnośrodowiskowego znajdującej się na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej zwane Ministerstwem). Wykaz ten zaś został sporządzony według pisma Ministerstwa z dnia 13 maja 2010 r., znak ROW wr-sz-05141-4/10 (3062). W sprawie bezsporne było, że skarżący zadeklarował uprawy wskazane w ww. piśmie, które nie zostały natomiast ujęte w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Z pisma z dnia 13 maja 2010 r., zamieszczonego na stronie internetowej Ministerstwa, wynika, że jest ono kierowane do beneficjentów ubiegających się o przyznanie płatności w ramach Pakietu 1. W tytule bowiem wprost wskazano, że w wykazie znajdują się grupy roślin do zastosowania w zmianowaniu dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, czym wprost odwołano się do treści rozporządzenia, które, zgodnie z § 1, "określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Programem". Nie reguluje ono zatem jakichś ogólnych zasad prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej w zakresie "rolnictwa zrównoważonego", a jedynie określa zasady przyznawania pomocy finansowej do takich upraw. W wykazie zawartym w ww. piśmie znalazły się m.in. zboża (jęczmień) oraz koniczyny. Rośliny te (jęczmień z wsiewką koniczyny białej) zostały wsiane przez skarżącego i zadeklarowane w złożonym przez niego wniosku. Oczywistym jest, że pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, na co zasadnie wskazywał organ, jednakże skarżący niebezpodstawnie miał prawo uznać, że opublikowane na stronie Ministerstwa (co należy szczególnie podkreślić – autora ww. rozporządzenia) pismo stanowi wytyczne do realizacji programu, uzupełnienie czy też doprecyzowanie załącznika nr 4 do rozporządzenia – na co niejednokrotnie wskazywał. Nie bez znaczenia jest również fakt, że pismo zawierające wykaz roślin zamieszczone było w aplikacji do sporządzania Planu rolnośrodowiskowego. Rzeczywiście mogło to sugerować, że wykaz ten należy zastosować w procesie związanym z ubieganiem się o płatność i uznać za swego rodzaju wytyczne. Zgodnie z art. 9 zd. 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Takim organem jest również minister. W związku z tym nie można w niniejszej sprawie zarzucić, aby to organ I instancji błędnie informował skarżącego o okolicznościach prawnych, natomiast niewątpliwie zarzut ten można postawić innemu organowi, tj. ministrowi. Zachowanie się przez stronę zgodnie z udzielonymi jej przez organ informacjami nie może powodować dla strony ujemnych konsekwencji, a wątpliwości nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, opubl. z glosą aprobującą W. Tarasa w PiP 1993, nr 3, poz. 110 oraz glosą J. Zimmermanna opubl. w PiP 1993, nr 8, poz. 46, a także wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 19/96, wyroki NSA z dnia 17 marca 1995 r., sygn. akt III SA 1054/94, z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1559/97). Ponadto sprawę należy również ocenić przez pryzmat zasad konstytucyjnych. Niewątpliwie przyjęcie, że opisane w niniejszej sprawie działanie Ministerstwa nie winno pozostać bez wpływu na działanie skarżącego, stanowiłoby naruszenie art. 2 Konstytucji, z którego wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżący kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa nie może ponosić negatywnych konsekwencji opublikowania przez autora rozporządzenia pisma wprost nawiązującego do jego treści, z czego zasadnie skarżący wnioskował, że stanowi ono swego rodzaju jego uszczegółowienie lub wyjaśnienie powstałych przy jego interpretacji wątpliwości. Sąd dostrzega w niniejszej sprawie również szczególne regulacje zawarte w art. 21 ustawy, jednakże pozostają one bez wpływu na jej ocenę. W orzecznictwie sądowym na gruncie odpowiednich do art. 21 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy uregulowań zawartych w art. 9 k.p.a. reprezentowany jest pogląd, że strona zwracając się do organu o informację przyjmuje udzieloną informację za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignoranta iuris nocet (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2249/95). W konsekwencji wprowadzenie strony w błąd poprzez udzielenie błędnych i niezgodnych z przepisami pouczeń stanowi naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 781/09). Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Wobec powyższego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt 1 wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w myśl art. 152 p.p.s.a.