II SA/Bd 546/13

Dnia 21 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społeczne "[...]" w B działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 41 pkt 1, art. 3 ust. 4, art. 8, art. 9 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728) odmówił przyznania T. A. specjalnego zasiłku celowego na zakup opału na sezon grzewczy 2013/2014. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w szczególnych uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie, której dochody przekraczają ustawowe kryterium może być przyznane wsparcie finansowe. Ma ono jednak charakter fakultatywny, a uzależnione jest od tego, czy przypadek osoby lub rodziny spełnia kryterium szczególnie uzasadnionego oraz jakimi możliwościami finansowymi w tym zakresie dysponuje aktualnie ośrodek pomocy społecznej. Organ wyjaśnił również, że wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe, które zgodnie z art. 8 wynosi 542 zł, bowiem uzyskuje ona dochód z renty z ZUS w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że zobligowany on jest dokonywać hierarchii zgłaszanych potrzeb w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nią żądań i pozytywnie rozpatrywać tylko te najważniejsze. Nadto wskazał, że wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony dnia [...] marca 2013r potwierdza szczególną sytuację zdrowotną wnioskodawczyni oraz brak możliwości poprawy sytuacji we własnym zakresie, jednak w ocenie ośrodka potrzeba zakupu opału została zaspokojona poprzez przyznanie pomocy na podstawie decyzji z dnia: [...] listopad 2012 r., [...] grudnia 2012 r. i [...] lutego 2013 r. W odwołaniu T. A. stwierdziła, że już pomoc udzielona na okres grzewczy 2012/0213 okazała się nie wystarczająca, więc nie rozumie odmowy przyznania pomocy na okres 2013/2014. Wskazała również na liczne problemy zdrowotne oraz bardzo trudną sytuację finansową. Przyznała, iż od marca 2013 r. otrzymuje rentę wysokości [...] zł, jednak ta suma nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb, na potwierdzenie czego przedstawiła wszystkie miesięczne wydatki. Wyjaśniła również, że wnioskowała o umieszczenie na okres zimowy w domu opieki społecznej dla osób niepełnosprawnych, ale jej wniosek rozpatrzony został negatywnie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że podstawowym warunkiem umożliwiającym przyznanie pomocy jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego określonego na kwotę 542,00zł dla osoby samotnie gospodarującej, a osoby których dochód przekracza ustalone kryterium mogą otrzymać wsparcie ze środków finansowych pomocy społecznej tylko w sytuacjach nadzwyczajnych. Słusznie więc w opinii SKO organ pierwszej instancji rozpatrzył zgłoszony wniosek w zakresie zakupu opału na nowy sezon grzewczy 2013/2014, w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, wobec ustalenia, że dochód T. A. w lutym 2013 r. wynosił [...] zł, a zatem przekraczał o kwotę [...] zł wymienione kryterium dochodowe. Organ odwoławczy uznał jednak, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna wyjątkowa okoliczność, która uzasadniałaby przyznanie świadczenia na specjalnych zasadach. Wskazał dodatkowo, że T. A., jest objęta pomocą MOPS - otrzymała w sezonie grzewczym 2011 r. kwotę ogółem [...] zł. W sezonie grzewczym 2012/2013 pomoc finansową na zakup opału w łącznej kwocie [...] zł., pomoc pieniężną w kwocie [...] zł w miesiącach od listopada 2012 r. do grudnia 2012 r. oraz od stycznia do marca 2013 r. z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zdaniem SKO fakt, iż renta nie pozwala odwołującej się na pełne zabezpieczenie jej potrzeb, nie może stanowić przesłanki, która sytuowałaby ją w sytuacji uprzywilejowanej, w stosunku do innych osób ubiegających się o wsparcie ze środków pomocowych. Kolegium stwierdziło, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest od zaistnienia przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku", jednak pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Organ odwoławczy nie zakwestionował trudnej sytuacji materialnej strony, jej stanu zdrowia i innych okoliczności sprawiających iż odwołująca się żyje w niedostatku, jednakże nie można ich traktować jako nadzwyczajnych zdarzeń o charakterze losowym, odbiegających od typowych sytuacji w jakich znajdują się inne rodziny, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie. Brak środków na wykup zapasowego opału, czy brak dostatecznych środków na bieżące wydatki codziennego utrzymania nie może być traktowany jako nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej W skardze T. A. ponownie wskazała na swoją trudną sytuację finansową spowodowaną m.in. niezdolnością do podejmowania pracy oraz niepłaceniem przez byłego męża zasądzonych alimentów. Nie może też liczyć na pomoc synów. Nie potrafi zrozumieć dlaczego organ odwoławczy nie uznał jej postępującej choroby jako sytuacji nadzwyczajnej, mimo, iż sytuacja finansowa nie pozwala jej nawet na zakup leków. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika MOPS "[...]" w B. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] odmawiająca przyznania T. A. specjalnego zasiłku celowego na zakup opału. Stosownie do art. 7 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 poz. 182) dalej powoływanej jako u.p.s. pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom m. in. z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W art. 41 ust. 1 u.p.s. ustawodawca przewidział również możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w szczególnie uzasadnionych przypadkach mimo przekroczenia ustalonego kryterium dochodowego. Powyższe oznacza, że organ może uwzględnić wniosek osoby zgłaszającej się o udzielenie pomocy społecznej, mimo iż dochód tej osoby przekracza ustalone kryterium dochodowe, jeżeli przemawia za tym szczególna sytuacja wnioskodawcy. O przyznaniu specjalnego zasiłku celowego nie decyduje więc uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód, a sytuacja życiowa w której się znalazł. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie okoliczność, że T. A., jako osoba niepełnosprawna i cierpiąca na długotrwałą chorobę spełnia warunek przyznania pomocy społecznej określony w art. 7 u.p.s. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ww. ustawy. Przyznać należy, że wobec takiego stanu rzeczy prawidłowo organ rozpatrywał wniosek skarżącej w trybie art. 41 u.p.s. Równie prawidłowe jest wskazanie przez organ, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego powinno mieć charakter wyjątkowy oraz być uzasadnione wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku. Odmowa przyznania takiej pomocy winna być więc konsekwencją ustalenia przez organ, że konkretny rozpatrywany przypadek nie ma charakteru szczególnego lub też wskazanie, że posiadanie przez ten organ środki finansowe nie pozwalają na przyznanie pomocy w tym właśnie trybie. Nie może bowiem dojść od sytuacji, w której osoby spełniające kryterium dochodowe spotkają się z decyzją odmowną przyznania świadczenia, w wyniku rozdysponowania środków przez ośrodek pomocy społecznej na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Raz jeszcze należy podkreślić, że istotą specjalnego zasiłku celowego jest jego wyjątkowość, a rolą organu jest ocena czy rozpatrywana sytuacja ma właśnie takich charakter. Ocena ta natomiast winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu przypomnieć należy o ogólnych zasadach postępowania administracyjnego sformułowanymi expressis verbis w art. 6 -16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej K.p.a. W szczególności podkreślić należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. (art. 8). Konsekwencją tych ogólnych zasad, są przepisy regulujące postępowanie dowodowe wskazując, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1) oceniając czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80). Natomiast stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu decyzje wydane przez organ pierwszej jak i drugiej instancji nie są zgodne z prawem, a postępowanie nie było prowadzone zgodnie z przepisami K.p.a. Jak wskazano już powyżej decyzja o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego wymaga od organu wyjaśnienia dlaczego dany przypadek nie jest przypadkiem szczególnym. Nie było by również wadliwe wskazanie przez organ, iż posiadane przezeń środki nie pozwalają na przyznanie tego rodzaju świadczenia w związku z rozdysponowaniem środków na rzecz osób nie przekraczających kryterium dowodowego. W ocenie Sądu jednak w decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji takowego uzasadnienia zabrakło. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego przypadek T. A. nie ma charakteru szczególnego, SKO natomiast lakonicznie stwierdziło, iż zakup opału nie jest taką sytuacją. Z tym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Przypomnieć należy, iż w art. 3 u.p.s. ustawodawca wskazał na cel pomocy społecznej jakim jest wspieranie osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wystąpienie ciężkiej choroby stwarzającej trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych może stanowić szczególną okoliczność o której mowa w art. 41 u.p.s. Podobny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1267/11 stwierdzając, że "fakt wystąpienia choroby, utrudniającej codzienne egzystowanie, bez względu na wiek w jakim wystąpiła, stanowi szczególną okoliczność". Ogrzanie mieszkania w okresie zimowy stanowi warunek zapewnienia godnej egzystencji. O ile dochody skarżącej przekraczają ustalone kryterium dochodowe, to jej ciężka choroba i potrzeba przeznaczenia znacznej ich części na zakupu leków, nie mogą doprowadzić do sytuacji, w której skarżąca bądź to będzie musiała zrezygnować z leczenia by zapewnić sobie opał celem ogrzania mieszkania w okresie zimowy bądź też nierezygnując z zakupu leków nie będzie wstanie zapewnić sobie ogrzewania w okresie zimowym. Wyraźnego podkreślenia wymaga również nieznajdujący uznania w ocenie Sądu argument organów rozpatrujących niniejszą sprawę, iż potrzeba zakupu opału została zaspokojona poprzez przyznanie pomocy w dniach [...]listopad 2012 r., [...] grudnia 2012 r. i [...] lutego 2013 r. Uwadze organu umknęło bowiem, że wniosek skarżącej nie dotyczył okresu grzewczego 2012/2013. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. wyraźnie prosi "o pomoc na kolejny okres zimy 2013/2014", tak by mogła zakpić węgiel do [...]września 2013 r. Potrzeby te nie zostały więc zaspokojone, bowiem środki wcześniej przekazane skarżącej, jak sama wyjaśnia zostały już spożytkowane w poprzednim okresie grzewczym. Wcześniejsze wystąpienie z wnioskiem było zapewne spowodowany zapobiegliwością skarżącej, by zabezpieczyć sobie opał już przed okresem grzewczym. Zasadne jest natomiast stanowisko organu, iż dysponując ograniczoną ilością środków zobligowany jest on dokonać pewnego rodzaju hierarchii zgłaszanych potrzeb w kontekście ogólnej liczby osób zgłaszających się o pomoc i nie wszystkie żądania może rozpatrzyć w sposób pozytywny, starając się udzielać pomocy w sytuacjach najpilniejszych. Zrozumiałym jest, że w takiej sytuacji nie jest możliwe zaspokojenie potrzeb wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Niemniej jednak w takiej sytuacji organ powinien wskazać skarżącej, iż faktycznie sytuacja ośrodka nie pozwala na przyznanie wnioskowanej pomocy. Powyższe wyjaśnienie organu, bez posłużenia się konkretnymi wskazaniami czy obliczeniami nie może być skuteczne. Organ nie wskazał bowiem w jakiej sytuacji był ośrodek w dniu podejmowania decyzji oraz jakie zadania miał do spełnienia wobec innych, być może bardziej potrzebujących podopiecznych. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien posłużyć się wskazaniami dokonanymi w niniejszym wyroku, w sposób pełny ustalić sytuację materialną skarżącej i ponownie ocenić czy należy ona do szczególnie uzasadnionych przypadków. W tym stanie rzeczy Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, natomiast o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy.