II SA/Bd 552/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...]. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...]. z o.o. w [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego odmówił zobowiązanej [...] sp. z o. o. (dalej: skarżąca, strona, Spółka) umorzenia opłat rocznych za rok 2012 w kwocie [...]zł wraz z odsetkami, należnych na rzecz budżetu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, ustalonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz z [...] lipca 2006 r. Ponadto organ odmówił zobowiązanej [...] sp. z o.o. załatwienia sprawy z wniosku o umorzenie opłat rocznych za rok 2012 z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej poprzez złożenie przez organ cywilnoprawnego oświadczenia woli o zwolnieniu Spółki z zobowiązania uiszczania opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej za rok 2012 wraz z naliczonymi należnościami ubocznymi oraz odmówił umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem sprawy [...], obecnie [...] o umorzeniu opłat rocznych. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując na wydane w sprawie decyzje organów administracji publicznej oraz zapadłe orzeczenia sądów administracyjnych. Organ wskazał, że inwestycja Spółki nie spełnia żadnej z przesłanek do umorzenia wymienionych w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.). Organ uznał, że sytuacja w jakiej znajduje się Spółka uznać należy jako dobrą, a umorzenie kwoty [...]zł nie przyczyni się do znaczącego wzrostu dochodów Spółki, ani nie doprowadzi do zmiany jej sytuacji gospodarczej i faktycznej. Umorzenie należności poprawiłoby sytuację Spółki, jednak w odniesieniu do zakresu jej działania nie oznacza, że wystąpiła przesłanka ważnego interesu jako interesu o charakterze kwalifikowanym. Ponadto w ocenie organu umorzenie przedmiotowej należności dorowadziłoby do ograniczenia wydatków inwestycyjnych wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu niedopuszczalna jest sytuacja z punktu widzenia interesu publicznego, w której konkretnego indywidualnego przedsiębiorcę preferuje się względem innych podmiotów realizujących zadania publiczne. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji: całkowite pominięcie w decyzji treści i celu porozumienia zawartego w dniu [...] grudnia 2006 r. między innymi przez Województwo Kujawsko-Pomorskie oraz Spółkę, w którym ze względu na interes publiczny związany z udzieleniem Spółce pomocy publicznej na realizację inwestycji w budowę nowego zakładu produkcyjnego w Ł. pozytywnie wpływającej na rozwój regionalny - Marszałek w sposób prawnie skuteczny zobowiązał się w stosunku do Spółki do umorzenia należnych od niej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, w tym opłaty za 2012 rok; całkowite pominięcie w decyzji przedstawionych przez Spółkę w toku postępowania informacji, uwag i wyjaśnień wskazujących - w uzupełnieniu okoliczności uwzględnionych już przez Marszałka w związku z jego przystąpieniem do Porozumienia - na istnienie interesu publicznego w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm., dalej: u.f.p.) związanego z udzieleniem Spółce pomocy publicznej na realizację inwestycji w budowę nowego zakładu produkcyjnego w Ł. pozytywnie wpływającej na rozwój regionalny; wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o analizę okoliczności (całkowicie niepowiązanych z porozumieniem czy też działalnością inwestycyjną Spółki) występujących w momencie wydania zaskarżonej decyzji, z całkowitym pominięciem w rozstrzygnięciu okoliczności występujących w momencie zawarcia porozumienia oraz w momencie złożenia wniosku o umorzenie opłat za 2012r. Decyzją z dnia [...] maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówiło skarżącej umorzenia opłat rocznych za rok 2012 w kwocie [...]zł wraz z odsetkami, należnych na rzecz budżetu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, ustalonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że sprawa udzielenia Spółce ulgi w postaci umorzenia należnej Samorządowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej była już przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 2204/19 uchylił wyrok WSA w B. z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 124/19, którym oddalono skargę spółki na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2018 r. Wskazaną decyzją SKO w T. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., którą organ I instancji odmówił przyznania [...] P. sp. z o.o. ulgi w postaci umorzenia opłaty rocznej w kwocie [...]zł z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wskazał, że zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zasadnie przyjęły publicznoprawny charakter opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Charakter tej opłaty doprecyzowany został w stanie prawnym obowiązującym od [...] stycznia 2011 r. W związku z publicznoprawnym charakterem tej należności, podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy przyznania wnioskowanej ulgi stanowić będzie przepis art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p. Organ wskazał, że w decyzji Komisji Europejskiej z dnia [...] czerwca 2008 r. (K (2008) 3099), dotyczącej pomocy państwa nr [...] - [...] wynika, że pomoc jakiej [...] ma zamiar udzielić spółce [...] sp. z o.o. jest zgodna z wytycznymi i środek pomocy jest zgodny z art. 87 ust. 3 lit. a) Traktatu WE. Pomoc publiczna na rzecz Spółki ma zostać udzielona przez [...] w formie różnych instrumentów, w tym w formie zwolnienia z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, które należy wnosić, jeśli grunty rolne przeznacza się na inne cele – w wysokości [...] zł (1,2 mln EURO) w wartości nominalnej. W ocenie NSA nieuprawnione jest stanowisko organów, że brak aktu wykonawczego, który mogła (nie musiała) wydać Rada Ministrów na podstawie art. 64 ust. 5 u.f.p., może stanowić wyłączną podstawę do odmowy umorzenia spornej opłaty rocznej za 2012 r., z pominięciem kluczowej w sprawie Decyzji KE. Organy winny uwzględnić powyższą decyzję KE przy ocenie przesłanek do stosowania ulgi, o których stanowi w art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p. Rolą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem rozpatrzenie wniosku Spółki o umorzenie opłaty rocznej za 2012 r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną powyżej na podstawie przesłanek ustawowych wynikających z art. 64 u.p.f., pomimo niewydania rozporządzenia na podstawie art. 60 ust. 5 u.p.f. Kolegium wskazało, że związane jest tym stanowiskiem na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zatem zarówno Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględnić muszą stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyżej wyroku. Kolegium wskazało, że NSA nakazując rozpatrzenie wniosku Spółki o umorzenie opłaty rocznej nie przesądził, że stosowna pomoc musi zostać spółce udzielona. Kolegium podało, że wnioskowana przez Spółkę pomoc w postaci umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, stanowi pomoc publiczną zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, a jej dopuszczalność potwierdzona została decyzją Komisji Europejskiej z dnia 25 czerwca 2008 r., nr [...] - [...]. W przywołanej decyzji wskazano, że pomoc udzielana jest m.in. w formie zwolnienia z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, które należy wnosić, jeśli grunty rolne przeznacza się na inne cele – w wysokości [...] zł (1,2 mln EUR) w wartości nominalnej. W porozumieniu z [...] września 2006 r. Województwo, PSSE i Gmina Ł. zgodziły się spowodować na warunkach zgodnych z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa polskiego, żeby w stosunku do Spółki nie zostały wymierzone m.in. opłaty za wyłączenie działek z produkcji rolnej. Jak z powyższego wynika, możliwość zwolnienia Spółki z opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji musiała być zgodna z przepisami prawa krajowego, w tym z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podał, że po podpisaniu porozumienia zmianie uległy przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych m. in. w zakresie możliwości przyznawania ulg w spłacie tego rodzaju daniny publicznej. Jest to okoliczność mająca wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, na którą organ I instancji nie miał wpływu. Od dnia 1 stycznia 2010 r. w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych dodany został przepis art. 12 ust. 17, zgodnie z którym na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Obszar wyłączony z produkcji rolnej w związku z realizacją inwestycji przez Spółkę przekracza kryterium określone w przywołanym przepisie. Ponadto inwestycja zrealizowana przez Spółkę nie zalicza się do inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie jest możliwe przyznanie wnioskowanej pomocy na podstawie tego przepisu. Organ wskazał, że w roku 2006 opłaty z tego tytułu stanowiły dochód terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, którym dysponował samorząd województwa. Sejmik Województwa, zgodnie z art. 31 ust. 3 u.o.g.r.l. był uprawniony do określania trybu i zasad umarzania i udzielania ulg w spłacie należności na rzecz funduszu. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. ustawy o finansach publicznych i wprowadzeniem jednolitych zasad udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych, art. 31 u.o.g.r.l. utracił moc, a wraz z nim odpadła możliwość ustalania przez Sejmik Województwa zasad umarzania tego rodzaju należności. Ponownie wskazując na maksymalną kwotę pomocy w formie zwolnienia z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w wysokości [...] zł, Kolegium podało, że w latach 2008-2010 łączna wysokość pomocy w postaci zwolnienia z opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji wyniosła [...] zł, w związku z czym przyznanie pomocy wnioskowanej w niniejszej sprawie doprowadziłoby do przekroczenia maksymalnej kwoty zwolnienia określonego w przywołanej decyzji. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że w odniesieniu do ulg w spłacie należności o charakterze publicznoprawnym organ orzekający w przedmiocie umorzenia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium, przyznanie wnioskowanej ulgi w istotny sposób nie wpłynie na sytuację finansową skarżącej, gdyż jej wysokość odpowiada znikomemu procentowi aktywów Spółki. Okoliczności, na które powołuje się Spółka nie dają podstaw do uznania, że po jej stronie wystąpiły przesłanki, które uzasadniałyby istnienie ważnego interesu uzasadniającego przyznanie wnioskowanej ulgi. Istnienia ważnego interesu nie można wywodzić z faktu, że Spółka uzyskała ulgę w opłatach z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji za lata 2008-2010. W ocenie organu odwoławczego, faktu istnienia ważnego interesu nie można wywodzić z porozumienia zawartego we wrześniu 2006 r. pomiędzy Stronami [...] a skarżącą w sprawie inwestowania w PSSE w O. . Fakt notyfikacji tego porozumienia oznacza, że Komisja Europejska wyraziła zgodę na udzielenie pomocy podmiotom inwestującym w PSSE w [...] do określonej wysokości. Nie oznacza to jednak, że pomoc ta musi być przyznana w maksymalnej, określonej w Porozumieniu wysokości. Końcowo organ wyjaśnił, że wobec prawidłowo ustalonego stanu prawnego i faktycznego sprawy wydał decyzję zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), gdyż w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonej decyzji pozbawione jest podstawy prawnej. Przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstaw do rozstrzygania w formie władczej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, o potrzebie lub braku potrzeby wydawania cywilnoprawnych oświadczeń woli, co do zwolnienia podmiotu zobowiązanego z obowiązku zapłaty powstałej zaległości z tytułu opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Również zmiana numeru sprawy nie ma wpływu na byt prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Sprawa zainicjowana wnioskiem podmiotu zobowiązanego do zapłaty należnych na rzecz samorządu województwa za rok 2012 opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, zachowuje swoją tożsamość, bez względu na zmianę oznaczenia (numeru sprawy), do czasu jej załatwienia decyzją ostateczną. W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając: 1) naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c) u.f.p. w związku także z art. 153 p.p.s.a. przez bezzasadne uznanie, w bezpośredniej sprzeczności z wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2204/19, że ocenę wniosku skarżącej o umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej za 2012 rok, która zgodnie z powołanym wyrokiem Sądu powinna być dokonana wyłącznie na gruncie powołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, należy przeprowadzić jednocześnie z uwzględnieniem warunków wynikających z innych przepisów prawa, w tym z (dodanego) art. 12 ust. 17 oraz (usuniętego) art. 31 ust. 3 u.o.g.r.l., a w konsekwencji także uznanie, w bezpośredniej sprzeczności z powołanym wyrokiem Sądu, że treść powyższych przepisów u.o.g.r.l. formalnie wyklucza uwzględnienie wniosku skarżącej, a ponadto 2) naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c) u.f.p. przez: a) całkowicie mylne uznanie przez organ odwoławczy, że uwzględnieniu (w całości czy choćby w części) wniosku skarżącej stoi na przeszkodzie fakt uzyskania już przez skarżącą umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej za lata 2008-2010 w wysokości [...] zł w związku ze wskazaniem w odnośnej decyzji Komisji Europejskiej łącznej wartości pomocy publicznej przyznanej skarżącej w formie umorzenia wspomnianych opłat w wysokości [...] zł, podczas gdy - nawet przyjmując pogląd SKO co do kwoty umorzonych względem skarżącej opłat za lata 2008-2010 oraz co do ograniczenia łącznej kwoty możliwego umorzenia takich opłat do wysokości [...] zł - kwota umorzenia opłat za 2012 rok objęta wnioskiem skarżącej, wynosząca [...] zł nadal częściowo (do kwoty [...]zł) mieściłaby się w granicach powyższego limitu, pomniejszonego o kwotę umorzonych względem skarżącej opłat za lata 2008-2010, a zatem w tej części (do kwoty PLN [...]) wniosek skarżącej mógłby zostać uwzględniony, b) nietrafne przyjęcie przez SKO, że w niniejszej sprawie za umorzeniem opłat za 2012 rok względem skarżącej nie przemawia jej ważny interes jako zobowiązanego, a to w szczególności: - ze względu na znikomy stosunek opłat należnych od skarżącej za 2012 rok do obecnej wartości majątku skarżącej, - z uwagi na brak związku pomiędzy umorzeniem opłat względem skarżącej za lata 2008-2010 oraz umorzeniem tych opłat za 2012 rok oraz - zważywszy na brak związku pomiędzy umorzeniem opłat względem skarżącej za 2012 rok oraz treścią porozumienia zawartego w dniu [...] grudnia 2006 r. między innymi przez Województwo Kujawsko-Pomorskie oraz skarżącą ("Porozumienie") i odnośnej decyzji Komisji Europejskiej, podczas gdy - stosunek pomiędzy kwotą opłat należnych od skarżącej za 2012 rok oraz obecnym majątkiem skarżącej jest prawnie i faktycznie irrelewantny, - umorzenie opłat względem skarżącej za lata 2008-2012 wskazywało na istnienie w tym zakresie ważnego interesu skarżącej lub co najmniej interesu publicznego, zaś z treści Porozumienia bezpośrednio wynika istnienie ważnego interesu skarżącej jako zobowiązanego lub co najmniej interesu publicznego w umorzeniu względem skarżącej opłat za poszczególne lata, w tym także za 2012 rok, c) rażąco bezzasadne uznanie przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie za umorzeniem opłat za 2012 rok względem skarżącej nie przemawia interes publiczny, w tym zwłaszcza poprzez: - całkowite pominięcie w rozstrzygnięciu skarżonej decyzji treści i celu Porozumienia, w którym - ze względu na interes publiczny związany z udzieleniem skarżącej pomocy publicznej na realizację inwestycji w budowę nowego zakładu produkcyjnego w Ł. pozytywnie wpływającej na rozwój regionalny - Marszałek w sposób prawnie skuteczny i wiążący zobowiązał się w stosunku do skarżącej do umorzenia należnych od niej opłat, w tym opłaty za 2012 rok, - całkowite pominięcie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji przedstawionych przez Spółkę w toku postępowania informacji, uwag i wyjaśnień wskazujących - w uzupełnieniu okoliczności uwzględnionych już przez Marszałka w związku z jego przystąpieniem do Porozumienia - na istnienie interesu publicznego w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. związanego z udzieleniem skarżącej pomocy publicznej na realizację inwestycji w budowę nowego zakładu produkcyjnego w Ł. pozytywnie wpływającej na rozwój regionalny, - wydanie zaskarżonej decyzji (w ślad za decyzją organu I instancji) wyłącznie w oparciu o analizę okoliczności (całkowicie niepowiązanych z Porozumieniem czy też z działalnością inwestycyjną skarżącej) występujących w momencie wydania decyzji organu I instancji, z całkowitym pominięciem w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji okoliczności występujących w momencie zawarcia Porozumienia oraz w momencie złożenia przez skarżącą wniosku o umorzenie opłat za 2012 r. Skarżąca dodatkowo ze względu na: - okoliczności niniejszej sprawy, w tym w szczególności ze względu na szczegółowe wyjaśnienie dotychczas wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a także - uporczywe, bezpośrednie i rażące ignorowanie przez organy administracji publicznej zapadłego już w niniejszej sprawie orzeczenia NSA oraz dodatkowo - niezwykłą przewlekłość postępowania prowadzonego już przez ponad 14 lat w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, wniosła również o zobowiązanie SKO przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku, w trybie art. 145a §1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji w niniejszej sprawie ze wskazaniem sposobu załatwienia niniejszej sprawy lub jej rozstrzygnięcia, polegającego na uwzględnieniu w całości wniosku skarżącej na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c) u.f.p. w związku z postanowieniami pkt 3.1.1, pkt 4.4.1(ii) oraz pkt 14.2(ii) Porozumienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2025 r. skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie zarzutów skargi, a ponadto sformułowała wnioski o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszym rzędzie wskazać należy jednak na skutki, jakie dla oceny niniejszej sprawy wynikają z faktu uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 2204/19 skargi kasacyjnej skarżącej i w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz decyzji organów administracji obu instancji. Zgodnie bowiem z art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazuje się w literaturze "przepis art. 153 p.p.s.a. będzie miał zastosowanie w przypadku zarówno wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak i wyroku wydanego na podstawie art. 188 p.p.s.a., kiedy Naczelny Sąd Administracyjny uchyli zaskarżony wyrok i uwzględni skargę" (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2019, s. 689). Ponadto zgodnie z zasadą wynikającą z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że jest on związany poglądem zaprezentowanym w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2023 r. wydanym w sprawie I GSK 2204/19. Przez ocenę prawną, o której mowa wprost w art. 190 i art. 153 p.p.s.a., a pośrednio także w art. 170 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, nadto ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji bądź też postanowienia. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II FSK 268/24, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia). W doktrynie zauważa się ponadto, że w zakresie oceny prawnej mieści się m.in. wyjaśnienie jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 892, wraz z powołanym tam orzecznictwem). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości odmowy umorzenia Skarżącej opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej za 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny analizując zarzuty skargi kasacyjnej Skarżącej w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r. przede wszystkim wskazał, że za przyjęciem publicznoprawnego charakteru opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej przemawia fakt likwidacji z dniem [...] grudnia 2010 r. na mocy Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych samorządowych funduszy celowych zasilanych m.in. wspomnianymi opłatami rocznymi oraz wejściem w życie przepisu art. 22b u.o.g.r.l., zgodnie z którym dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy opłaty roczne (ust. 1 pkt 2) będące jednocześnie niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 3). Wobec powyższego prawidłowo przyjęto, że przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie spornej opłaty zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie prawidłowo przyjęto możliwość zastosowania jako podstawy prawnej umorzenia opłaty rocznej, przepis art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c) u.f.p. (w brzmieniu obowiązującym od 28 kwietnia 2017 r.). NSA uznał bowiem, że sprawę należy ocenić w oparciu o art. 64 u.f.p. z uwzględnieniem przepisów przejściowych zawartych w nowelizacji ustawy o finansach publicznych (por. art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2017, poz. 659), który stanowi, że do spraw dotyczących udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p. w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą). W związku z tym w sprawie już nie znajdują odpowiedniego zastosowania, na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p., przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż na skutek wspominanej nowelizacji ustawa o finansach publicznych uzyskała autonomiczną regulację w zakresie m.in. przesłanek umorzenia niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Ponadto NSA wskazał, że w kontekście regulacji art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c) u.f.p. należało wprost odnieść się do powoływanej przez Spółkę i włączonej do akt sprawy Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 25 czerwca 2008 r. (K (2008) 3099), dotyczącej pomocy państwa nr [...] – Polska, pomimo braku wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia na podstawie art. 64 ust. 5 u.f.p. Koniecznym warunkiem zastosowania ulgi w zakresie umorzenia opłat rocznych nie jest, jak zauważył NSA, wydanie przez Radę Ministrów odpowiedniego rozporządzenia. Jako nieuprawnione uznał stanowisko, że skoro Rada Ministrów nie wydała na podstawie art. 64 ust. 5 u.f.p., stosownego aktu wykonawczego co do przeznaczenia oraz szczegółowych warunków udzielania tych ulg, to nie ma możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku Spółki. Należy dodatkowo zauważyć, że powyższe ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego ma charakter fakultatywny i dotyczy szczegółowych warunków udzielania ulg, co nie uniemożliwia rozpatrzenia wniosku wprost w oparciu o przepisy ustawy przewidujące zasadnicze przesłanki udzielenia ulg w zapłacie opłat rocznych. Dokonując oceny wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze oraz przywołana w niej oraz w pismach procesowych na poparcie tych zarzutów argumentacja zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych - dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Treść tego przepisu koresponduje z powołanymi wyżej art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Ponadto stosownie do art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, które stanowią pomoc publiczną zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej (udzielaną na przeznaczenia inne niż wymienione w lit. a i b – które w rozpoznawanej sprawie nie występują). Odnosząc się natomiast do Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 25 czerwca 2008 r. (K (2008) 3099), dotyczącej pomocy państwa nr [...], na którą wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r., to należy zauważyć, że Komisja stwierdza w niej – w pkt 121 – że pomoc regionalna dla skarżącej jest zgodna z Traktatem WE. Dotyczy to zgodnie z pkt 37 tiret trzecie Decyzji KE m.in. pomocy ad hoc udzielanej "w formie zwolnienia z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, które należy wnosić, jeżeli grunty rolne przeznacza się na inne cele – w wysokości [...] PLN ([...] EUR) wartości nominalnej". Ponadto Decyzja KE w pkt. 31 jako podstawę prawną udzielonej pomocy powołuje Porozumienie z dnia [...] września 2006 r., przy czym należy uznać, że w odniesieniu dla przedmiotu rozstrzygnięcia wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji zasadnicze znaczenie ma pkt. 4.4.1. (ii), który dotyczy opłat "za wyłączenie Działek z produkcji rolnej". Mając na względzie podaną wyżej, wynikającą z Decyzji KE kwotę pomocy w postaci zwolnienia z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, należy zgodzić się ze Skarżącą, że Kolegium błędnie przyjęło, że przyznanie pomocy we wnioskowanej w niniejszej sprawie wysokości doprowadziłoby do przekroczenia maksymalnej kwoty zwolnienia określonego w przywołanej Decyzji KE. W istocie rzeczy zestawienie przyjętych przez SKO kwot: łącznej wysokości pomocy w postaci zwolnienia z opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej w latach 2008-2010 ([...] zł) oraz wynikającej z wniosku o umorzenie tej opłaty za 2012 r. ([...] zł) wskazuje, że nawet uwzględniając ewentualne umorzenie opłaty za 2011 r., to i tak limit kwotowy pomocy wynikający z Decyzji KE ([...] zł) nie zostałby w pełni wyczerpany. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości Sądu zakres mocy obowiązującej decyzji Komisji Europejskiej w świetle art. 288 TFUE, to należy mieć na uwadze jej charakter prawny. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, wydanie takiej decyzji nie jest równoznaczne z automatycznym przyznaniem ulgi. Jest to wprawdzie warunek konieczny dla przyznania niektórych ulg zwłaszcza tych stanowiących pomoc publiczną lub państwową, ale ostateczną decyzję i przyznanie ulgi podejmuje organ krajowy. Zgoda Komisji Europejskiej wyrażona w decyzji jest zatem niezbędna, aby ulga nie została uznana za niezgodną z zasadami konkurencji Unii Europejskiej, jednakże błędne jest stanowisko upatrujące w decyzji KE samodzielnego uprawnienia strony do ulgi w postaci umorzenia opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej. Wydanie decyzji przez Komisję Europejską stwarza dopiero podstawy do udzielenia takiej ulgi, jednakże o jej przyznaniu decyduje organ krajowy z uwzględnieniem przepisów prawa krajowego. Potwierdza to niewątpliwie treść przywołanego wyżej pkt. 121 Decyzji KE, w którym uznano zgodność notyfikowanej pomocy publicznej w postaci przyznania ulgi, m.in. w postaci umorzenia opłaty rocznej z regulacjami traktatowymi, ale nie rozstrzygnięto o przyznaniu tej ulgi. Oceniając prawidłowość odmowy umorzenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej za 2012 r. w świetle regulacji prawa krajowego należy wskazać, że stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. należności z tego tytułu, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Z powołanej treści tego przepisu po pierwsze wynika, że decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie zwrotu "właściwy organ może (...) umarzać", po drugie wskazuje, że dla przyznania ulgi konieczne jest wystąpienie co najmniej jednej z dwóch przesłanek: ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego. W ocenie Sądu trzeba zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy co do braku wystąpienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Poczynione ustalenia oraz analiza zebranych danych w zakresie sytuacji finansowej, majątkowej skarżącej w zestawieniu z kwotą, o której umorzenie Spółka wnosi były prawidłowe. Wobec powyższego należy uznać, że ocena w zakresie tej przesłanki umorzenia należności była trafna. Sąd nie podziela jednak poglądu organów co do braku zaistnienia przesłanki interesu publicznego. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie przy dokonywaniu wykładni pojęcia interesu publicznego należy uwzględnić zasady konstytucyjne, co w szczególności oznacza, że dopuszczalne jest w pewnych wyjątkowych okolicznościach danie pierwszeństwa przed zasadą powszechności opodatkowania innym konstytucyjnym zasadom, takim jak: zasada zaufania obywatela do państwa (wynikająca z art. 2 Konstytucji RP), zasada rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych (wynikająca z preambuły Konstytucji) (por. prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 479/24, wraz z powołanym tam orzecznictwem NSA). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że "z art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego wywodzi się również zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez jego organy prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, iż zasad ta opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Tak rozumiana pewność prawa daje zarazem jego przewidywalność, a tym samym pozwala obywatelom decydować o swoim postępowaniu w oparciu o znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, które ich działania mogą pociągnąć za sobą (zob. wyrok TK z 6 lipca 2004 r., P 14/03, OTK-A nr 7, poz. 62; wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK 2000, nr 5, poz. 138 i wyrok TK z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK 2001, Nr 4, poz. 81). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy dotyczące ulg w spłacie zobowiązań podatkowych cechuje stabilność obowiązania, jak też stabilność orzecznicza rozumienia ich ustawowych przesłanek. Sporna w zasadzie pozostaje tylko ich subsumcja pod określony stan faktyczny sprawy, co jest oczywiste z uwagi na duży stopień ogólności ustawowych przesłanek zastosowania ulgi i często szeroki zakres faktyczny sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 189/22). Zdaniem Sądu, w kontekście zasady zaufania do organów państwa należy rozpatrywać okoliczność zawarcia Porozumienia z dnia [...] września 2006 r., którego zapisy w pkt 4.4.1.(ii) przewidują, że Województwo Kujawsko-Pomorskie, P. S. Sp. z o.o. w S. i Gmina Ł. zgadzają się spowodować na warunkach zgodnych z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa polskiego, żeby w stosunku do [...] nie zostały wymierzone opłaty za wyłączenie działek z produkcji rolnej. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu należy przyjąć, że występuje przesłanka interesu publicznego, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. c) u.f.p. W tej sytuacji organ naruszył powyższy przepis prawa materialnego przyjmując, że przesłanka interesu publicznego nie wystąpiła, a także naruszył przepisy postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., dokonując wadliwej w tym zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy uwzględnią poglądy zaprezentowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności przyjmując, że wystąpiła przesłanka interesu publicznego, natomiast nie wystąpił ważny interes zobowiązanego. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że powyższe nie oznacza nałożenia na organ obowiązku przyznania ulgi, bowiem decyzja organu w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, co wprost wynika z art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p.; w jego treści ustawodawca użył bowiem zwrotu "może udzielić", a nie "ma obowiązek udzielić/przyznać" lub "udziela/przyznaje". Ponadto nie zachodziły podstawy do wydania w wyznaczonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu jej rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Nie jest bowiem zadaniem Sądu przejmowanie kompetencji organów do wydania decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Odnosząc się do wniosków Skarżącej sformułowanych w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2025 r., to należy wskazać, że nie było podstawy do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, ponieważ kwota pomocy w zakresie opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej nie budzi wątpliwości oraz zagadnienie jej modyfikacji nie budzi wątpliwości Sądu, na co wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia. Jednocześnie jako bezzasadny należało uznać wniosek wystąpienia o wydanie uchwały przez NSA w trybie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W literaturze zauważa się, że podstawowym celem wydania uchwały przez NSA jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a ponadto przedmiotem uchwał konkretnych, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mogą być tylko takie wątpliwości prawne, które wystąpiły przy rozpoznawaniu kasacji (zażalenia), a więc wykazujące ścisły związek z postępowaniem w indywidualnej sprawie (w sprawie sądowoadministracyjnej) zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. B. Dauter, op. cit., s. 96 i n.). W rozpoznawanej sprawie natomiast żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła. Z przedstawionych wyżej powodów na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2018 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). T. Wójcik J. Bortkiewicz H. Adamczewska-Wasilewicz