II SA/Bd 555/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego oddala skargę. II SA/Bd 555/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Starosta W. orzekł o przyznaniu W. T. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] w kwocie zaliczkowej 120 % kwoty zasiłku określonego w art. 37 k. Wskazano, że prawo do świadczeń przyznaje się na okres uwarunkowany art. 37n ust. 1. Przepis art. 37 k wskazanej ustawy stanowił, że: świadczenie przedemerytalne przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 9 osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat mężczyzn, lub 2) do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet 40 lat dla mężczyzn, lub 4) do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 85, Nr 155, poz. 1287) lub 5) zakończyła okres zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 2a, i w wyniku zaliczenia go do okresu uprawniającego do emerytury spełnia warunki określone w pkt 1, 3 lub 4. 2. Wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi 80 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, nie mniej jednak niż 120 % i nie więcej niż 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1. 3. Decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego organ rentowy wydaje na wniosek powiatowego urzędu pracy. 4. Do postępowania w sprawie ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń emerytalnych. 5. Od decyzji organu rentowego, o której mowa w ust. 3, przysługują środki odwoławcze, określone w odrębnych przepisach. 6. W przypadku braku możliwości ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego z powodu trwającego postępowania dotyczącego ustalenia wysokości emerytury, świadczenie przedemerytalne wypłaca się w kwocie zaliczkowej, w wysokości 120% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1. 7. Pracodawca obowiązany jest do przekazywania powiatowym urzędom pracy dokumentacji umożliwiającej wydanie decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Przepisy dotyczące przygotowania wniosku o emeryturę stosuje się odpowiednio. 7a. Kwotę emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego oblicza się zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu świadczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Przepis art. 37 n ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514) zawierał warunek, że prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 (czyli warunki bycia "bezrobotnym"), z tym że prawo to mogło ulec zawieszeniu w okolicznościach wymienionych w art. 37 n ust. 2. Konstrukcja świadczeń przedemerytalnych jest tego typu, że decyzja przyznająca świadczenia przedemerytalne, należy do wyłącznej kompetencji starosty. Musi ona być poprzedzona decyzją o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia. Decyzję o ustaleniu wysokości emerytury wydaje organ rentowy, stosując odpowiednie przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń emerytalnych. Organ rentowy nie decyduje o uprawnieniu do tego świadczenia, ustala jedynie wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia. Decyzja o ustalenie wysokości emerytury jest wydawana na wniosek powiatowego urzędu pracy. Decyzja organu rentowego bądź to ustala wysokość emerytury, bądź też odmawia takiego ustalenia w sytuacji, gdy brak ku temu warunków (z uzasadnienia wyroku sądu apelacyjnego z [...] sygn. [...] wydanego na skutek apelacji W. T. od wyroku Sądu Okręgowego w T. - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych). Przejęcie wpłaty świadczeń przedemerytalnych przez ZUS nastąpiło od dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w G. decyzją z [...] wstrzymał wypłatę świadczenia począwszy od [...] w związku z uprawomocnieniem się decyzji z dnia [...] odmawiającej prawa do ustalenia emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w G. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w W. o wysokości zaliczki świadczenia przedemerytalnego w łącznej kwocie 24.699,19 zł. Powiadomienie oparte było o przepis art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 194, poz. 1366), który stanowił, że świadczenia przedemerytalne wypłacone w kwocie zaliczkowej przez przedmiotowe urzędy pracy, a za okres po dniu 31 lipca 2004 r. także przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, uważa się za niezależnie pobrane świadczenia pieniężne w rozumieniu ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jeżeli organ rentowy odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Dochodzenia zwrotu tych świadczeń dokonują powiatowe urzędy pracy. W piśmie z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprecyzował okres pobieranego świadczenia od [...] do [...], to jest do dnia uprawomocnienia się decyzji odmawiającej prawa do ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Kwotę łączną brutto określono na 12.782,14 zł. Starosta W. decyzją z dnia [...] orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego za okres od [...] do [...] w kwocie 6.628,80 zł wypłaconego przez Powiatowy Urząd Pracy w W. oraz nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...] do [...] w kwocie 24.699,19 zł wypłaconego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w G. Decyzją [...] ZUS przyznał W. T. prawo do emerytury. Wojewoda [...] decyzją z [...] uchylił decyzję Starosty W. z [...], orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego. W ocenie organu odwoławczego, aby móc stwierdzić obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w pierwszej kolejności należało wznowić postępowanie administracyjne, wstrzymać wykonanie decyzji z dnia [...] przyznającej świadczenie przedemerytalne w kwocie zaliczkowej i następnie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. uchylić je i wydać właściwe orzeczenia w kontekście prawomocnej decyzji ZUS odmawiającej ustalenia wysokości, emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego. Kwestia nienależnego świadczenia winna być rozstrzygana dopiero po uprawomocnieniu się tak wydanego rozstrzygnięcia. Zwrócono uwagę, że bezrobotny nie może ponosić konsekwencji wobec bezczynności organu, który po otrzymaniu wiążącej informacji z ZUS-u nie poczynił żadnych kroków w celu wstrzymania tego uprawnienia. Podniesiono, że uchylenie decyzji z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 7 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 5 lat, co miało miejsce w tej sprawie. Stwierdzono, że decyzja o obowiązku zwrotu świadczenia została wydana w wyniku naruszenia prawa. W tej sytuacji Starosta W. postanowił wznowić postępowanie w sprawie przyznania W. T. prawa do świadczenia przedemerytalnego decyzji z [...]. Decyzją z [...] Starosta W. w następstwie wznowienia postępowania, uchylił ostateczną decyzję Starosty W. z dnia [...] w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego od [...] w kwocie zaliczkowej oraz odmówił przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] Starosta W. orzekł o obowiązku zwrotu przez W. T. nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego za okres od [...] do [...] w kwocie 6.628,80 zł wypłaconego przez Powiatowy Urząd Pracy w W. oraz nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...] do [...] w kwocie 24.699,12 zł wypłaconego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (łącznie 31.327,99 zł). Wskutek odwołania W. T. Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] podniósł, że już z dniem [...] organ rentowy był w posiadaniu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w To. – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], które uprawomocniło się [...] ZUS przekazał ten wyrok do PUP dopiero [...]. W ocenie Wojewody w takiej sytuacji żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego za okres od [...] do [...] jest działaniem bezzasadnym. Obowiązkiem zwrotu należy objąć okres od [...] do [...]. Na powyższą decyzję W. T.k złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sąd wyrokiem z 24 marca 2009 r. sygn. II SA/Bd 147/09, uchylił zakażoną decyzję Wojewody [...] z [...], uznając za przedwczesne rozpoznanie odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji. Sąd zwrócił uwagę na wadliwość decyzji z [...] wobec doręczenia jej po upływie 5 lat. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie wywołanie wniesionym przez W. T. odwołaniem. Decyzją z [...] stwierdzono nieważność decyzji Starosty W. z [...] orzekającej o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji z [...] w sprawie przyznania W. T. świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]. Decyzja z [...] Starosta W. stwierdził wydanie decyzji Starosty W. z dnia [...] w sprawie przyznania W. T. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] w kwocie zaliczkowej z naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał je w mocy. Skarga na te decyzje została oddalona wyrokiem tut. Sądu z 27 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Bd 1088/09. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty W. z [...] orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej okresu oraz wysokości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego wypłaconego przez ZUS, uznał za nienależne świadczenia podlegające zwrotowi świadczenie przedemerytalne wypłacone W. T. przez ZUS w okresie od [...] do [...] w wysokości 17.631,32 zł. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Organ II instancji przywołał obowiązujące w tym zakresie przepisy, tj. art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazując, iż świadczenie przedemerytalne wypłacone w kwocie zaliczkowej, jeżeli organ rentowy odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, uważa się za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ II instancji ocenił, że procedura przyjęta przez Starostę W., jest zgodna z prawem. Organ wskazał także na wyliczenia określające wartość dochodzonej kwoty. W. T. złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Starosty W. z dnia [...]. Skarżący nadal powołał się na zarzut, że wobec nieuchylenia decyzji Starosty z [...] o przyznaniu mu świadczenia, które nie zostało cofnięte, nie ma obowiązku zwrotu wypłaconych kwot. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za niezasadną. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wymieniono przepisy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) w zw. art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). Przepis art. 76 ust. 1 wspomnianej ustawy stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną do tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei art. 76 ust. 2 pkt definiuje nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, za które uważa się świadczenie przedemerytalne wypłacone w kwocie zaliczkowej, jeżeli organ rentowy odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Okoliczności faktyczne w sprawie nie budzą wątpliwości. Skarżący pobierał świadczenia przedemerytalne od 2 września 2003 r., przy czym Wojewoda [...] słusznie skrócił okres nienależnie pobranego świadczenia, ustalając datę początkową, od której należy liczyć okres pobierania nienależnych świadczeń na [...]. Słusznie przy tym podniesiono, że strona nie może ponosić konsekwencji zaniechania działania przez właściwe organy administracji publicznej. Jest także bezsporne, że właściwy organ odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury. W tej sytuacji w pełni zmaterializowały się przesłanki, o jakich mowa w przepisach wymienionych w petitum decyzji. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo zinterpretował przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Świadczenie jest bezsprzecznie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi. Sądowi znane są skutki wydania decyzji z dnia [...], w której Starosta stwierdził, po wznowieniu postępowania, wydanie decyzji Starosty z [...] z naruszeniem prawa (M. Jaśkowska, K. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Zakamycze 2000 str. 846, B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 8. wydanie str. 345, K. Sobierajski, Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Administracja publiczna Presscom Wrocław 2009 str. 102). Sąd rozważał wpływ tego rozstrzygnięcia na zaskarżoną decyzję Wojewody dochodząc do wniosku, że nie ma ona wpływu na zaistnienie przesłanek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego. Świadczenie to bezsprzecznie jest nienależnie pobrane. Zostały spełnione przesłanki zwrotu wymienione w art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wbrew poglądom skarżącego przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. pozwala na częściowe uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, dlaczego zmienił decyzje i ograniczył, na korzyść skarżącego, okres, w którym należy domagać się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego. Decyzja Starosty z [...] nie była wykonaniem wcześniejszej decyzji z [...]. Decyzja z [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego (Wojewoda stwierdził jej nieważność) i została wydana nowa decyzja w postępowaniu wznowieniowym. Aktualne było bowiem postanowienie Starosty W. z [...] o wznowieniu postępowania. Decyzja z [...] jest samodzielną decyzją, wydaną po zakończeniu postępowania wznowieniowego. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.