II SA/Bd 557/08

13 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] czerwca 2005 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych wydał orzeczenie lekarskie nr [...] r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u M. S. Stwierdzono u niej przewlekłe zapalenie krtani i dysfonię hyperfunkcjonalną. M. S. zwróciła się z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie badania lekarskiego. W dniu [...] grudnia 2005 r. orzeczenie lekarskie nr [...] wydał Instytut Medycyny Pracy im prof. dra med. J. N. Przychodnia Chorób Zawodowych. Postępowanie przeprowadzono w kierunku przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podano, że przeprowadzona aktualnie ocena wydolności głosowej krtani metodą videosłroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są symetryczne przy fonacji i oddychaniu. Zwarcie fonacyjne prawie pełne - niewielka niedomykalność w tylnym odcinku głośni. Drgania fałdów głosowych jednakowe, jednoczesne, regularne. Amplituda drgań fałdów głosowych zmniejszona. Przesunięcie brzeżne obustronnie ograniczone. Poziom fałdów głosowych równy. Nie występuje tendencja do fonacji rzekomej. Nie wykazano zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawy do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu (poz. 15). Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z [...] stycznia 2006 r. nie stwierdził u M. S. choroby zawodowej. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że M. S. w latach 1968 - 2003 zatrudniona była w szkołach podstawowych w W., Z. i S. G. jako nauczycielka. Stwierdzone u niej schorzenia nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych. M. S. odwołała się od tej decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał na naruszenia przepisów proceduralnych - w sprawie nie powiadomiono szkół, w których pracowała skarżąca a Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny przeprowadził oceny narażenia zawodowego. Po uzupełnieniu braków Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z [...] czerwca 2006 r. nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Powołano się na pismo Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w B., w którym poinformowano, że brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Powołano się na opinię Instytutu Medycyny Pracy w Ł. M. S. odwołała się od tej decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją nr [...] z [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu podniesiono, że jest bezsporne, że narażenie skarżącej na nadmierny wysiłek głosowy na stanowisku nauczyciela trwało 35 lat. Warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej, stosownie do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), jest okoliczność, aby rozpoznane u pacjenta jednostki chorobowe ujęte były w wykazie chorób zawodowych, który stanowi załącznik do tego rozporządzenia. Rozpoznanie u M. S. schorzenia przewlekłe zapalenia krtani, dysfonia hyperfunkcjonalna nie spełniają merytorycznych kryteriów choroby zawodowej, ponieważ nie są zamieszczone w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. W postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej związane są rozpoznaniem choroby zawodowej podanym w orzeczeniach jednostek medycznych właściwych do rozpoznania chorób zawodowych i nie są uprawnione do dokonywania samodzielnych ocen. M. S. złożyła skargę na powyższą decyzję, w następstwie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego B. z [...] lipca 2006 r. nr [...]. Wskazano na konieczność uzupełnienia dokumentacji i zażądania dodatkowej opinii z Instytutu Medycyny Pracy w Ł. W toku dalszego postępowania Instytut Medycyny Pracy w Ł. podtrzymał pod względem formalnym i merytorycznym treść orzeczenia lekarskiego z [...] grudnia 2005 r. Postawione rozpoznania (przewlekły prosty nieżyt krtani, dysfonia hyperfunkcjonalna) w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia pokrywają się i nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Rozpoznanie postawione w Poradni Foniatrycznej Szpitala Wojewódzkiego w B. nie obligują lekarzy orzeczników, ponieważ orzeczenia lekarskie odnośnie szczegółowego postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych wydawane są na podstawie badań przeprowadzanych w jednostkach do tego powołanych przepisami prawa. W badaniach videostroboskopowych przeprowadzonych w ZOZ Poradnia Foniatryczna w B. stwierdzono niepełne zwarcie fonacyjne na całej długości szpary głośni i postawiono rozpoznanie niewydolności głośni z powodu niewydolności mięśni zwierających krtań. Nie można jednak zgodzić się z wnioskiem, że zmiany te są utrwalone, gdyż nie potwierdziły tego badania videostroboskopowe w WaMP w B. i IMP w Ł. Stwierdzona dysfunkcja hyperfukcjnionalna powtarzała się we wszystkich wykonanych badaniach, ale nie figuruje ona w wykazie chorób zawodowych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ponownie zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. celem wyjaśnienia przyczyn rozbieżności między rozpoznanie dokonanym przez Poradnię Foniatryczną Wojewódzkiego Szpitala im. Dr [...] w B., a rozpoznaniem dokonanym przez upoważnione jednostki. W odpowiedzi na podniesione wątpliwości Instytut Medycyny Pracy w piśmie z [...] kwietnia 2007 r. wyjaśnił, że podstawą do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu poz. 15 wykazu jest m.in. stwierdzenie niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Jednakże typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego jest to, iż podłoże ww. schorzenia ma tło organiczne, a co za tym idzie utrwalone i powtarzalne podczas każdego kolejnego badania video stroboskopowego. Pojedyncze badanie vedeostroboskopowe nie może być podstawą do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, tym bardziej, że nie potwierdziły tego faktu badania w WaMP w B. i w IMP w Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją nr [...] z [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz powołano się na wydane w sprawie opinie. Zdaniem państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. nie można w żadnym przypadku stwierdzić u M. S. choroby zawodowej narządu głosu, ponieważ rozpoznane u niej schorzenia, tj. przewlekły prosty nieżyt krtani oraz dysfonia hyperfunkcjonalna nie spełniają kryteriów choroby zawodowej, gdyż nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych, a więc nie mogą być za takie uznane. Orzeczenia lekarskie niezależnych jednostek medycznych właściwych do rozpoznania chorób zawodowych są zrozumiałe i spójne. Stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u M. S. choroby zawodowej narządu głosu. M. S. złożyła skargę na powyższą decyzję. Podniosła, że nie zgadza się z wydaną decyzją i uważa ją za krzywdzącą. Za bezsensowne uznała zwrócenie się o wydanie opinii do tych samych jednostek. Lekarze wydali orzeczenie jednoosobowo i wiadomo, że nie będą podważali swoich orzeczeń. Badanie stroboskopowe z [...] czerwca 2006 r. potwierdza jej chorobę. Nie może zrozumieć, dlaczego badanie to nie wiąże lekarzy orzeczników. W wykazie chorób zawodowych istnieje taka jednostka chorobowa: niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni. W dokumentacji ma zapis: skrócone zwarcie fonacyjne niepełne na całej długości szpary głośni, zmiany w krtani utrwalone. Wskazała także na okoliczności badań w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Podniesiono m.in., że ustawowym zadaniem Poradni Foniatrycznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala w B. jest leczenie pacjenta z różnych dolegliwości i schorzeń narządu głosu, natomiast w zakresie chorób zawodowych możliwe jest jedynie zgłoszenie podejrzenia, a nie orzekanie czy rozpoznane schorzenie jest chorobą zawodową czy też nią nie jest. Do tego celu powołane są wyspecjalizowane jednostki wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Metoda przeprowadzania badań narządu głosu jest ustalona i ściśle ustalona. Nie każde schorzenie związane z pracą jest chorobą zawodową. Nie wszystkie choroby rozpoznane przez lekarzy foniatrów, nawet te mające związek pracą są zamieszczone w wykazie chorób zawodowych. W trakcie prowadzonego postępowania sądowego Sąd uzyskał informację o wystąpieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) są zgodne z art. 92 ust. l Konstytucji RP. Posłużyło to do zawieszenia postępowania w sprawie, a po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny postępowanie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. P 23/07 orzekł, że art. 237 § l pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł, że powołane przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2008 r. Nr 116 poz. 740 z dnia 2 lipca 2008 r. Rozważenia wymaga, zatem kwestia skutków, jakie wywiera powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji leżą przepisy cytowanego rozporządzenia, które co prawda nie zostały powołane wprost w podstawie prawnej decyzji, ale w uzasadnieniu decyzji. Sprawę dodatkowo utrudnia fakt, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność całego rozporządzenia Rady Ministrów. Rozporządzenie to zawiera zarówno normy procesowe jak i normy materialne m.in. definicję choroby zawodowej. Nie pozwala to na dokonanie przez Sąd jakiejkolwiek rekonstrukcji normy prawnej. O ile normy prawa procesowego można wyprowadzić z ogólnych zasad demokratycznego państwa prawa i cywilizacyjnych standardów proceduralnych, to rekonstrukcja norm prawa materialnego jest niedopuszczalna. Przeczyłoby to podstawowej zasadzie podziału władz. Norm takich nie można także wyprowadzić z przepisów Kodeksu pracy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przepisy Kodeksu pracy (art. 237 § l pkt 2 i 3, art. 234 - 2371) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, a wytycznych takich nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r., Nr 30, poz. 144 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny stosunkowo rzadko orzeka o niezgodności z Konstytucją całego rozporządzenia. W następstwie takiego rozstrzygnięcia nie ma żadnej przestrzeni stosowania prawa. Odroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego" stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Innymi słowy, powinny one kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy, w jakiej mają orzekać (wyrok SN z 7grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Takie też poglądy wypowiadane SA w literaturze przedmiotu (P. Florjanowicz-Błachut: Kilka uwag na tle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 1403/05) oraz glosy dr hab. Piotra Tulei, Zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego, nr 1 z 2007 r., str. 142 oraz podana tam obszerna literatura i orzecznictwo. Także M. Florczak: Skutki prawne odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, Przegląd Sejmowy z 2003 r. nr 2, także K, Gonera, E. Łętowska: Artykuł 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, Państwo i Prawo 2003 r., nr 9, M. Safjan: Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2003 r., nr 3,str. 3. J. Pińkowski: Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w świetle orzecznictwa, Państwo i Prawo 2005 nr 1, A. Wróbel: "Odroczenie" przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją. Zagadnienia wybrane (w:) Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2007, str. 105 - 126, B. Adamiak: Niekonstytutywność aktu normatywnego a czynności prawnoadministracyjne jednostki, Państwo i Prawo 2008, nr 4, str. 46 - 53, K. Gonera, E. Łętowska: Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2008 r. nr 6, str. 3 - 37) Wobec orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności wskazanych przepisów z Konstytucją RP, zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z kolei przepis art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, przyjąć należy, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1360/97 oraz z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1294/99). Przyjmuje się także, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, publ. w OSP z 2000 r., nr 1, poz. 16). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przytoczone stanowisko zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Teoretycznie nie można wykluczyć sytuacji, że w nowym wykazie chorób zawodowych znajdzie się jednostka chorobowa stwierdzona u skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.