II SA/Bd 558/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. S., T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki przy udziale prokuratora Prokuratury Rejonowej B. Północ A. K. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. Ziemskiego z dnia [...] r. Nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. Ziemskiego z dnia [...] Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżących 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. Ziemskiego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98), w związku ze stwierdzeniem przeprowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego organu, nakazał inwestorom J. i T. S. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych boiska - placu utwardzonego pokrytego asfaltem, o powierzchni zabudowy około 240 m2, znajdującego się na działce nr [...] położonej w N. gm. Ł. oraz przedłożyć w terminie30 dni wymagane ustawowo dokumenty niezbędne do przeprowadzenia postępowania naprawczego oraz zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej tj. a) oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, b) inwentaryzację budowlaną wykonanych robót wraz z opisem i oceną zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wraz z opinią stwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania w aktualnym stanie, wykonaną przez osobę uprawnioną, c) projekt planu zagospodarowania terenu działki sporządzony na aktualnym podkładzie geodezyjnym w skali 1:500, wykonany przez osobę uprawnioną, d) zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną w dniu 30 czerwca 2005 r. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [... ] Nr 17/2005 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. Z. (dalej powoływany jako PINB) na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane) nakazał wyżej wymienionym inwestorom rozbiórkę wybudowanego w 2001 r. bez wymaganego zgłoszenia boiska o nawierzchni asfaltowej wraz z podbudową, przeznaczonego na cele rekreacyjne, znajdującego się na działce nr [...] w N. gm. Ł.. Podstawą wydania decyzji był fakt, iż inwestorzy J. i T. S. będący wraz z T. S. i W. S. współwłaścicielami w/w działki nie spełnili w wyznaczonym terminie nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] Nr [...] obowiązków. Od powyższego rozstrzygnięcia inwestorzy J. i T. S. pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. nazwanym prośbą wnieśli odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej powoływanego jako KPWINB). W odwołaniu inwestorzy powołując się na okoliczność, iż w dniu [...] Rada Miejska Ł. Uchwałą Nr [....] przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. ich działkę, wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji do czasu opracowania wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali również, że pragną zalegalizować przedmiotową budowlę i ponieść w związku z tym stosowne opłaty. Zdaniem inwestorów takie rozwiązanie byłoby dobre nie tylko dla nich, ale również całej wsi, albowiem z wybudowanego przez nich boiska korzystają zarówno ich wnuki jak i pozostałe dzieci ze wsi N. albowiem jest to jedyne boisko we wsi. Na skutek odwołania, KPWINB wydał w dniu [...] decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu KPWINB podkreślił, iż przedmiotowe boisko zostało wybudowane przez inwestorów w sposób samowolny tj. bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia do właściwego organu, czego konsekwencją było podjęcie przez organ I instancji działań zmierzających do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego. Z uwagi na fakt. iż skarżący nie wykonali nałożonych na nich w ramach postępowania naprawczego obowiązków, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji był zobowiązany w myśl obowiązujących przepisów prawa budowlanego nakazać rozbiórkę boiska. Ponadto KPWINB odnosząc się bezpośrednio do argumentów i wniosków przytoczonych w odwołaniu inwestorów, zaznaczył iż organy nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę mają obowiązek uwzględnić istniejący stan prawny na dzień orzekania, a nie planowany w bliżej nieokreślonej przyszłości oraz że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości wstrzymania wykonania decyzji do czasu opracowania planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący inwestorzy J. i T. S. wnieśli o oddalenie w czasie rozbiórki przedmiotowego boiska, do czasu opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, iż nie kwestionują faktu, że wybudowane przez nich boisko stanowi samowolę budowlaną i że z tego powodu powinni ponieść karę, niemniej równocześnie zaznaczyli że ich celem jest zalegalizowanie przedmiotowego obiektu, gdyż w dniu [...] Rada Gminy Ł. podjęła Uchwałę Nr [...] w celu wykonania planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący ponadto powołali się na okoliczność, iż w dniu [...] Rada Gminy Ł. podjęła dwie uchwały dotyczące plany zagospodarowania przestrzennego, pierwsza Nr [...] dotyczyła wsi N. nad jeziorem N., druga Nr [...] wsi N. nad jeziorem K. Gmina Ł zrealizowała tylko drugą uchwałę, na podstawie podjętej następnie Uchwały Nr [...] z dnia [...], ogłoszonej w Dz.U. Nr 40 poz. 772 z dnia 20 maja 2002 r. W związku z brakiem realizacji pierwszej uchwały, skarżący zwrócili się o wyjaśnienie tej sytuacji do Burmistrza Miasta i Gminy Ł., od którego uzyskali odpowiedź, iż plan zagospodarowania przestrzennego będzie realizowany kompleksowo, w pierwszej kolejności nad jeziorem K., a następnie nad jeziorem N., ponadto - zdaniem skarżących - Burmistrz dał im ustne przyzwolenie na dokonanie zamierzonych budowli na przedmiotowej działce. W związku z powyższym J. i T. S. podkreślili, iż w dniu rozpoczynając budowy obca była im samowola budowlana oraz że gdyby wiedzieli jakie będą tego konsekwencje, nie zainwestowaliby oszczędności całego życia w przedmiotową działkę i nie wybudowaliby na niej boiska. W odpowiedzi na skargę KPWINB wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko prawne oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił jednocześnie, iż organy nadzoru budowlanego podejmują rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujący stan prawny, a nie ewentualne przyszłościowe ustalenia, m.in. takie jak przyszłościowe uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na wniosek skarżących, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [..] W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2006 r. skarżący podtrzymując wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wskazali dodatkowo, iż kwestią sporna jest okoliczność czy utwardzenie placu zabaw wymagało w ogóle jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgłoszenia budowlanego. W dniu 7 grudnia 2006 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy odbyło się w przedmiotowej sprawie postępowanie mediacyjne. W toku posiedzenia skarżący podkreślili dodatkowo, iż budowla o którą toczy się spór w rzeczywistości nie jest boiskiem ale placem zabaw, w przypadku którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę oraz że inwestycje dokonane przez nich na terenie gminy służą interesowi społecznemu (opieka nad zwierzętami, zatrudnienie bezrobotnych). Poza tym wszystkie strony w pełni podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. W związku z tym skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego w związku z przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w dniu 5 września 2006 r. zagadnieniem prawnym dotyczącym zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. KPWINB wyraził zgodę na zawieszenie postępowania sądowego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 19 grudnia 2006 r. zawiesił postępowanie sądowe. Na wniosek Prokuratora Okręgowego w Bydgoszczy, w związku z rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w/w pytania prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 15 lipca 2008 r. podjął zawieszone postępowanie. W pismach procesowych z dnia 7 września 2008 r. oraz 5 listopada 2008 r. skarżący wskazali, iż w sprawie ich działki zostało wszczęta postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, iż Sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia czy ich skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Dokonując kontroli w ten właśnie sposób, należy stwierdzić iż organy obu instancji, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy, naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię normy prawnej mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Postawą materialno prawną decyzji PINB oraz utrzymującą ją w mocy decyzji KPINB stanowił art. 49b ust. 1 i 3 prawa budowlanego. Norma prawna zrekonstruowana z wskazanych przepisów prawnych nakazuje organowi orzec o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, w sytuacji gdy postępowanie naprawcze którego celem jest zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej albo nie będzie w ogóle możliwe do przeprowadzenia (np. w sytuacji gdy obiekt budowlany znajduje się na terenie który w ogóle nie może być zainwestowany) albo nie doprowadzi do wskazanego powyżej celu z uwagi na niespełnienie przez inwestora, w ustawowym terminie 30 dni, nałożonych na niego przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, w sytuacji gdy istnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze możemy zatem podzielić na dwa etapy. W pierwszym organ winien zbadać czy istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, czyli czy budowa jest zgodna z przepisami o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jeżeli nie ma przesłanek wykluczających wszczęcie postępowania naprawczego to organ zobowiązuje inwestora do przedłożenia, w terminie 30 dni, określonych w art. 49b ust. 2 pkt 1-3, dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku tego planu, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w celu ostatecznego zweryfikowania istnienia przesłanek legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast dopiero w drugim etapie postępowania naprawczego, czyli po stwierdzeniu braku istnienia okoliczności umożliwiających legalizację albo po niespełnieniu przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, organ może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. W przypadku zaś przedłożenia przez inwestora dokumentów odpowiednich do zgłoszenia określonego obiektu budowlanego etap ten kończy się wniesieniem opłaty legalizacyjnej. Z przedstawionej powyżej analizy treści art. 49b prawa budowlanego wynika, iż wskazana regulacja ustawowa procesu legalizacji samowoli budowlanej stwarza przede wszystkim inwestorom możliwość zalegalizowania określonego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ, a dopiero w razie braku takiej możliwości, obliguje właściwy organ do orzeczenia o nakazie rozbiórki. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż inwestorzy dokonali budowy boiska pokrytego asfaltem bez wymaganego prawem zgłoszenia, czyli że dokonali samowoli budowlanej uregulowanej w art. 49b prawa budowlanego. W związku z czym została wszczęta procedura zmierzająca do legalizacji powstałej samowoli budowlanej, która zakończyła się orzeczeniem przez organ nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki wskazanego obiektu. W ocenie Sądu orzeczenie o nakazu rozbiórki było w przedmiotowej sprawie nieprawidłowe i wynikało z błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w art. 49b prawa budowlanego stanowiącej materialno prawną podstawę rozstrzygnięcia. Organy obu instancji dokonały bowiem językowej (literalnej) interpretacji omawianej regulacji prawnej zupełnie abstrahując od dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów prawnych. Należy bowiem zaznaczyć, iż wykładnia przepisów prawnych nie może się ograniczać wyłącznie do kontekstu językowego danego przepisu. Musi ona bowiem brać pod uwagę także racje funkcjonalne takie jak intencje normodawcy, cele jakie sobie stawiał oraz konsekwencje do jakich prowadzi określone rozumienie przepisu, tj. czy dana interpretacja nie doprowadzi do niesprawiedliwych lub nieracjonalnych rezultatów. W ocenie sądu jeżeli ten aspekt funkcjonalny w wykładni określonego przepisu prawnego odgrywa istotną rolę, błędem jest podjęcie decyzji interpretacyjnej wyłącznie w oparciu o racje językowe danego przepisu czy też użytego w nim zwrotu, a tak właśnie postąpiły organy w przedmiotowej sprawie. Przesłanką bowiem orzeczenia nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie było nieprzedstawienie przez inwestorów w ustawowym terminie określonych w art. 49b ust. 2 dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, a w szczególności zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku takiego planu, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie nie istniała w ogóle możliwość przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy w wskazanym planem, albowiem sporny obiekt budowlany znajduje się na terenie w ogóle nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu wszczęcia postępowania skarżący nie legitymowali się także ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r. o sygn. akt II OSK 945/06 gramatyczne rozumienie przepisów konstytuujących instytucję legalizacji samowoli budowlanej prowadziłoby faktycznie do legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów jedynie na terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, których w kraju występuje bardzo dużo, jedynie w nielicznych wypadkach, z uwagi na okoliczność, iż wyjątkowymi są sytuacje, w których inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest ostateczna już w dniu wszczęciem postępowania zmierzającego do zastosowania sankcji z art. 49b ust. 1 i 3 prawa budowlanego. Zatem nadal regułą byłoby orzekanie rozbiórki. Takie natomiast literalne rozumienie art. 49b prawa budowlanego po pierwsze pozostaje w sprzeczności z rzeczywistą wolą ustawodawcy oraz celem jaki sobie stawiał dokonując zmiany ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) poprzez uchwalenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Niewątpliwie, na co już Sąd wstępnie wskazał, dokonując wykładni treści art. 49b prawa budowlanego w wersji obowiązującej po dokonaniu wskazanej zmiany prawa budowlanego, podstawowym celem którym kierował się ustawodawca zmieniając regulację instytucji legalizacji samowoli budowlanej, było przede wszystkim umożliwienie inwestorom zalegalizowania takiej budowy, decyzja zaś o rozbiórce obiektu budowlanego miała być ostatecznością. Tak też zostało wskazane w uzasadnieniu projektu tej zmiany i taki wniosek można wysnuć porównując obie regulacje prawne dotyczące legalizacji samowoli budowlanych. Konkludując należy stwierdzić, iż wykładnia językowa cytowanego przepisu pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyrektywą wykładni funkcjonalnej nakazującą uwzględniać cele i intencje ustawodawcy, oraz konsekwencje do jakich prowadzi określone rozumienie przepisu prawnego, w niniejszej sprawie byłyby one nieracjonalne i niesprawiedliwe, albowiem po pierwsze pozwalałoby one legalizować samowole budowlane jedynie w nielicznych wypadkach, po drugie zaś różnicowałoby one sytuację prawną inwestorów z przyczyn od nich niezależnych, a do takich należy obowiązywanie bądź nie na danym terenie planu miejscowego, gdyż de facto przede wszystkim możliwe byłoby legalizowanie samowoli budowlanych na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu istotne znaczenie w ocenie niniejszej sprawie, a więc w przyjęciu zasadności odstąpienia od literalnego brzmienia interpretowanego przepisu prawnego, odgrywają także dyrektywy wykładni systemowej. Należy bowiem zaznaczyć, iż każdy przepis prawny zajmuje określone miejsce w akcie normatywnym, a ten zaś jest składnikiem określonej gałęzi prawa. Każdy zatem przepis pozostaje w wielu skomplikowanych relacjach z innymi przepisami i wykładnia prawa nie może tego ignorować. System prawny bowiem winien być uporządkowany, jednolity i zhierarchizowany. W związku z czym najbardziej istotne normy prawne, mające status zasad prawnych, a w szczególności zasad konstytucyjnych, powinny odgrywać rozstrzygającą rolę w procesie stosowania i wykładni norm prawnych będących elementem danego systemu prawnego. Innymi słowy interpretacja określonych przepisów prawnych powinna pozostawać w zgodzie z zasadami prawa, a przede wszystkim z zasadami konstytucyjnymi. Od czasu uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej, przepisy prawne polskiego systemy prawnego powinny pozostawać także w zgodzie z normami prawa europejskiego. W konsekwencji zdaniem Sądu dokonana przez organy nadzoru budowlanego literalna interpretacja art. 49b prawa budowlanego pozostaje także w oczywistej sprzeczności z wskazanymi powyżej dyrektywami wykładni systemowej. Językowe bowiem znaczenie omawianej regulacji nie da się pogodzić z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 438), z zasadą demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 ustawy zasadniczej oraz z zasadą ochrony własności z art. 64 Konstytucji RP. W sytuacji bowiem wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do zalegalizowania samowoli budowlanej, niezbędnym jest, w myśl art. 49b ust. 2 pkr 3 interpretowanego literalnie, przedstawienie zaświadczenia o zgodności budowy z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą jak już wyżej Sąd wskazał inwestorzy na ogół nie dysponują, w związku z czym niemożliwa jest legalizacja danej budowy. Tymczasem w takiej samej sytuacji inwestor, który dokonał samowoli budowlanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma możliwość uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty tego takiego zaświadczenia. Odmienne zatem traktowanie podmiotów których istotna cechą wspólną jest popełnienie samowoli budowlanej, według kryterium obowiązywania na danym ternie planu miejscowego, a więc kryterium na które sprawcy samowoli budowlanych nie mają żadnego wpływu, jest nie do pogodzenia z wskazanymi powyżej zasadami konstytucyjnymi oraz z rzeczywista wolą i celem ustawodawcy. W ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. o sygn. akt P 37/06 w którym orzeczono, iż art. 48 ust. 2 pkt. 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie wyrok ten dotyczy sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, niemniej należy podkreślić, iż określona w art. 49b prawa budowlanego procedura legalizacji samowoli budowlanej polegająca na budowie obiektu budowlanego bez zgłoszenia właściwemu organowi jest w zasadzie tożsama z procedurą określoną w art. 48 i 49a prawa budowlanego. W związku z czym, w ocenie Sądu, należy wziąć pod uwagę treść sentencji oraz argumenty zawarte w w/w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę (w niniejszej sprawie bez zgłoszenia) i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną, w związku z czym zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (obowiązywanie albo nieobowiązywanie na danym terenie planu miejscowego) godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwość co do racjonalności działań prawodawcy. Decydujące znacznie w procesie legalizacji samowoli winno mieć, ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie może mieć tu, zdaniem Trybunału, znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i – sama przez się – nie kształtuje praw i obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Rozpatrując niniejszą skargę w kontekście wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz przedstawionych powyżej uwag dotyczących dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej należy jednoznacznie stwierdzić, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 49b prawa budowlanego, albowiem uwzględniły w decyzji interpretacyjnej wyłącznie racje językowe powołanej normy prawnej. Tymczasem zarówno w doktrynie prawnej, jak i w orzecznictwie sądów, powszechnym stało się stosowanie, w przypadku gdy dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej prowadzą do rozbieżnych ustaleń interpretacyjnych, dyrektyw preferencji, czyli reguł, które wskazują jak rozwiązać konflikt różnych dyrektyw wykładni. Taką podstawową dyrektywą jest reguła, w myśl której wolno jest odstąpić od rezultatu wykładni językowej, gdy prowadzi ona do nie dających się usunąć wątpliwości oraz gdy przemawiają za tym ważne racje, w takiej sytuacji należy zastosować dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, w szczególności gdy prowadzą one do zgodnego, racjonalnego i jasnego rezultatu. W związku z czym w przedmiotowej sprawie, decyzja o orzeczeniu rozbiórki obiektu budowlanego była co najmniej przedwczesna. Organ nadzoru budowlanego nie powinien był kierować się wyłącznie okolicznością, iż inwestorzy nie dysponowali ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz, interpretując przepis art. 49b prawa budowlanego również w myśl dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej, powinien był zbadać czy wykonany przez inwestorów obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chodzi tu o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Jak bowiem słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny w cytowanym orzeczeniu, plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, ustala przeznaczenie terenów, sama zaś decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na określonym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. ż braku zatem planu miejscowego, na takim terenie obowiązuje "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi np. ustawą o drogach publicznych, o lasach o ochronie gruntów rolnych itd. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie powinno było być ustalenie, w toku postępowania naprawczego, że samowolnie wybudowany przez inwestorów obiekt budowlany nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno-budowlanych. W kontekście przedstawionych powyżej uwag, należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie, po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, inwestorzy próbowali wykazać zgodność wybudowanego przez nich obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych, przedstawiając stosowne uchwały organów gminy zmierzające do uchwalenia planu miejscowego na danym terenie, oraz wszczęli także postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy spornej działki. Konstatując należy stwierdzić, iż w zaistniałych okolicznościach faktycznych, nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi oraz z treścią art. 49b prawa budowlanego interpretowanego w zgodzie z wskazanymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, było orzeczenie przez organy nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki wybudowanego przez skarżących obiektu budowlanego. W chwili obecnej toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, które ma charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia przez organy administracyjne przedmiotowej sprawy. Sąd dostrzegł także, iż PINB postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane prowadzone na budowie boiska – placu utwardzonego pokrytego asfaltem – znajdującego się na działce skarżących. Z akt administracyjnych natomiast jednoznacznie wynika, iż sporne boisko zastało wybudowane już w 2001 r. Nieprawidłowym zatem było, w myśl art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, wstrzymanie przez PINB prowadzenia robót budowlanych co do obiektu, który został już wybudowany. W związku z czym Sąd wyeliminował z obrotu prawnego wskazane postanowienia. Z zasady bowiem niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, na co Sąd zwrócił uwagę już na wstępie uzasadnienia wyroku, wynika możliwość wzięcia pod uwagę z urzędu przez sąd zaistniałych na etapie postępowania administracyjnego naruszeń prawa. Ocena zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy p.p.s.a., należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku podjęto zgodnie z art. 152 p.p.s.a, O kosztach sądowych Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. Nr 221 poz. 2193)