II SA/Bd 56/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ł. na pismo Dyrektora [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz strony K. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. K. Ł. (dalej: Skarżący) zwrócił się Dyrektora [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - kto obsługuje profil organu na portalu Facebook (Meta) – imię i nazwisko, stanowisko i funkcja tej osoby, a jeśli dotyczy to kilku osób – podanie ww. informacji odnośnie wszystkich administratorów profilu, - kto obsługiwał ww. profil jako administrator/redaktor [...] kwietnia 2023 r. w godzinach 8:00-12:00, - informacji, na jakiej podstawie profil FB (Facebook) przynależący do Skarżącego został zablokowany przez administratora profilu FB [...] - które zasady portalu i profilu Skarżący naruszył – podanie dokładnego cytatu komentarza, za który administrator zablokował Skarżącemu możliwość udzielania komentarzy, - podanie liczby osób jakim zostało zablokowana możliwość komentowania wpisów [...] na portalu FB, - jaki jest miesięczny oraz roczny koszt obsługi profilu organu w kwocie brutto, - wynagrodzenia pracownika lub zapłaty dla firmy zewnętrznej, - jeśli firma zewnętrzna – podanie danych osób obsługującej profil [...] na portalu Facebook, w tym w dniu [...] kwietnia 2023 r. w godzinach 8:00-12:00, jaka to firma i na podstawie jakiej umowy jest wykonywana obsługa, jaki jest jej koszt wynikający z umowy. Odpowiedzi na ww. wniosek Dyrektor Inne udzielił pismem z [...] kwietnia 2024 r. Następnie wnioskiem z [...] listopada 2023 r. Skarżący zwrócił się do ww. podmiotu o udostępnienie informacji publicznej w bardziej szczegółowym zakresie związanym z uzyskaną informacją. Odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor [...] udzielił pismem informacyjnym z [...] listopada 2023 r.. W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. zatytułowanym "Odpowiedź i wniosek o udostępnienie informacji publicznej" wnioskodawca zwrócił się do Dyrektora [...] z polemiką wobec treści uprzednich informacji i odpowiedzi oraz trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o wskazanie (punkty 7 i 8): - imion i nazwisk osób obsługujących profil Facebook organu, ich stanowisk jakie są zawarte w umowie regulującej stosunek pracy oraz w jaki sposób w umowie czy zakresie obowiązków znajduje się obsługa profilu FB [...] a także kiedy taki obowiązek został wpisany w regulacji między pracownikiem a pracodawcą, jaką jest umowa i zakres obowiązków; - kto obsługiwał profil w godzinach 11:00-15:00 w dniu [...] listopada 2023 r., ze szczególnym uwzględnieniem godziny 11:20-12:30; - czy pracownicy wykonują tę pracę charytatywnie po godzinach; jaki jest koszt aż siedmiu pracowników pochylających się nad jednym profilem FB [...]. Podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na zawarty w pkt 7-8 pisma z [...] listopada 2023 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z [...] grudnia 2023 r. (znak [...]), udostępniając objęte wnioskiem informacje publiczne w części. W punkcie "Ad.1", powołując się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dyrektor [...] odmówił udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk pracowników obsługujących profil FB [...]. Skan ww. pisma organ przesłał Skarżącemu w dniu [...] grudnia 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. K. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na: odmowę dostępu do informacji publicznej wydaną przez p.o. dyrektora [...] w dniu [...] grudnia 2023 r. (NO-014/9.1/2023), wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (choć organ uniknął sformułowania "decyzja", ale tak pismo należy interpretować) czyli podanie imion i nazwisk prowadzenie 6 osób oraz od kiedy mają w zakresie obowiązków profilu [...] na Facebooku, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz 3. ukarania winnych (art. 23 udip) W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...], reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie w całości oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zatem bieg terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, wiąże się ściśle z faktem doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Badanie zachowania terminu do wniesienia skargi jest możliwe tylko wówczas, gdy decyzja administracyjna została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie, wprowadzona do obrotu prawnego. Dopiero bowiem doręczenie stronie decyzji otwiera bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Wskazać należy, że w myśl przepisu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei zgodnie z § 2 przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Taki przepis szczególny wobec decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowi przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo; wyrok NSA z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1787/18) - "o tym, iż dany akt ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, ale jego treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie - informacji. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji, pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób. Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualnej powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję". Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 613/23. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981r. SA 1163/81 (publ: OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Również w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 22 września 1981 r. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91, z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, z 15 marca 2001 r. - V SA 2938/99, z 1 lipca 2015 r. sygn. II OSK 2881/13). Wobec tego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 k.p.a., ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu. Z tych powodów zasadnie wywodzi skarżący, że na zakwalifikowanie władczego aktu organu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu jego forma lub nazwa (tak m.in. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r. w sprawie II OSK 497/11, LEX nr 1216734). Istotne są natomiast te jego elementy, które pozwalają na odróżnienie decyzji administracyjnej od innych aktów administracyjnych, to jest nierozstrzygających indywidualnych spraw co do ich istoty. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zalegające w aktach administracyjnych pismo Inne z dnia [...] grudnia 2023 r. (znak [...]), stanowiące wprost odpowiedź na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] listopada 2023 r. zawiera niezbędne minimum elementów do uznania go za władcze rozstrzygnięcie podmiotu obowiązanego do udostępnienia i informacji publicznej w części, w której odmawia udostępnienia wnioskowanej informacji będącej w jego posiadaniu. Rozstrzygniecie zawiera datę, oznaczenie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, oznaczenie Skarżącego jako adresata, podstawę prawną oraz rozstrzyga negatywnie o uprawnieniu wnioskodawcy (Ad.1). Rozstrzygnięcie to zawiera nadto lakoniczne uzasadnienie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. W konsekwencji akt ten należy uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zważyć należało, że Skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej do Inne, zatem do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 17 u.d.i.p. Na mocy uchwały nr LIV/1101/05 Rady Miasta [...] z 28 września 2005 r. (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom z 2005 r. Nr 121 poz. 2068 ze zm.) od [...] stycznia 2006 r. Inne został przekształcony z zakładu budżetowego w gminną jednostką budżetową, której statut stanowi załącznik do uchwały. Zgodnie z § 3 ust. 1 statutu [...] jest jednostką organizacyjną i budżetową Miasta [...], będącą zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, za pomocą której Prezydent Miasta [...] wykonuje należące do niego obowiązki zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz dróg wewnętrznych zarządzanych przez Prezydenta Miasta [...]. W myśl § 5 ust. 1 ww. statutu, pracą [...] kieruje dyrektor, do którego zakresu działania należy w szczególności zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ZDMiKP, bezpośrednie kierowanie jego działalnością oraz reprezentowanie na zewnątrz ( § 6 pkt 1). Oznacza to, że podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznych dotyczących ZDMiKP w [...], będącego jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego (Miasta [...]) jako podmiotu wykonującego zadania publiczne – jest w tej sprawie dyrektor ZDMiKP jako podmiot reprezentujący tę jednostkę na zewnątrz (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji (...) przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Od decyzji takiego podmiotu nie przysługuje co prawda odwołanie, lecz zgodnie z przepisem ust. 2 art., 17 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w części Ad.1 aktu z 1 grudnia 2023 r. osoby pełniącej obowiązki Dyrektora [...] o odmowie udostępnienia informacji wnioskowanej przez skarżącego w piśmie z [...] listopada 2023 r. – stanowi zatem decyzję, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Do decyzji tej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), z zastrzeżeniami wynikającymi z tego przepisu. W ocenie Sądu przedmiotowe rozstrzygnięcie - decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, którą skarżący uczynił przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, nie została doręczona stronie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 14 § 1a k.p.a., sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego. Skan decyzji, nieopatrzony podpisem elektronicznym, nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego i doręczenie go za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie stanowi prawidłowego doręczenia decyzji (por. wyrok WSA z 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1509/15, LEX nr 2045527). Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony (por. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt I FSK 822/19, publ.: CBOSA). Jedynie doręczenie zgodne z przepisami wywołuje skutki prawne i dopóki akt nie zostanie doręczony w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, dopóty nie wchodzi on do obrotu prawnego. Prawidłowe doręczenie decyzji (postanowienia) to zdarzenie mające istotne znaczenie prawne, rodzące określone skutki procesowe i materialne tak w stosunku do strony, jak i organu, który akt ten wydał, i dlatego doręczenie to musi być pewne, nie budzące wątpliwości, zgodne z przepisami prawa i wykluczające dowolność w jego stwierdzeniu czy jakąkolwiek uznaniowość (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2330/20, publ.: CBOSA). W niniejszej sprawie doręczenie decyzji nastąpiło poprzez przesłanie jej skanu za pośrednictwem poczty elektronicznej Skarżącego. Z tego powodu, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Oznacza to, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu zaskarżenia tej decyzji, a zatem przedwcześnie. Skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skargami przedwczesnymi i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne (zob. postanowienie NSA z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 662/22, publ.: CBOSA). W konsekwencji Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – w pkt 2 postanowienia.