I OSK 662/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 986/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie nr [...] dotyczącej decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2011 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz M.K. za część przejętych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U z 1945 r. Nr 50 poz. 279) nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]", w części dotyczącej hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz hip. nr [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2011 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja z [...] lutego 2020 r. została publicznie ogłoszona [...] lutego 2020 r. na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Miasto W. pismem z [...] marca 2020 r. (data wpływu do Ministerstwa Sprawiedliwości [...] marca 2020 r.) złożyło wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r. o orzeczenie w zakresie obowiązku zwrotu, na jego rzecz równowartości nienależnego świadczenia, odpowiadającego kwocie odszkodowania ustalonego i wypłaconego na podstawie uchylonej decyzji. Pismem z [...] kwietnia 2020 r., przed rozpoznaniem przez Komisję powyżej opisanego wniosku, Miasto W. złożyło skargę na decyzję Komisji. Postanowieniem z 22 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę jako złożoną przedwcześnie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Miasto W. złożyło skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 111 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718, z późn. zm.), dalej: ustawa reprywatyzacyjna, przez przyjęcie, że skutkiem zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji w trybie art. 111 § 1 kpa w zw. art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej jest przesunięcie początku biegu terminu do wniesienia skargi na decyzję Komisji na dzień ogłoszenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji Komisji, podczas gdy skutkiem zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji jest przedłużenie terminu do wniesienia skargi o okres, w którym dochodzi do rozpoznania przez Komisje wniosku o uzupełnienie decyzji; 2) art. 58 § 1 pkt. 6 ppsa w zw. z art. 53 § 1 ppsa w zw. z art. 111 § 2 kpa w zw. art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej przez odrzucenie skargi jako przedwczesnej, podczas gdy: a) w dacie wniesienia skargi w obrocie prawnym istniał przedmiot zaskarżenia w postaci decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r.; b) skarga została wniesiona z zachowaniem terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 53 § 1 ppsa; c) brak jest podstaw do przyjęcia, że jednym z przypadków "niedopuszczalności wniesienia skargi z innych przyczyn", o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, jest wniesienie skargi na decyzję przed dniem doręczenia (ogłoszenia) postanowienia w przedmiocie jej uzupełnienia; 3) art. 111 § 2 kpa w zw. art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skutkiem zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji w trybie przepisu art. 111 § 1 kpa w zw. art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej jest przesunięcie początku biegu terminu do wniesienia skargi na decyzję Komisji na dzień ogłoszenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji Komisji, podczas gdy prawidłowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że skutkiem zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji jest przedłużenie terminu do wniesienia skargi o okres, w którym dochodzi do rozpoznania przez Komisje wniosku o uzupełnienie decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skutkiem art. 111 § 2 kpa nie jest przesunięcie początku biegu terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, lecz jego przedłużenie o dodatkowy okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że analizę powyższej materii przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 2005/18, stwierdzając, że analizowane zagadnienie zostało podobnie rozwiązane na gruncie postępowania cywilnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie, na tle Kodeksu postępowania cywilnego przyjmuje się, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są do grupy terminów maksymalnych, co oznacza, że czynność prawna musi być dokonana przed ich upływem, pod rygorem nieskuteczności. Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, że brak jest przepisu, który określałby skutki wniesienia środka zaskarżenia (skargi) przed rozpoczęciem biegu terminu do jego złożenia, w tym także przepisu, który nakazywałby jego odrzucenie. Jego zdaniem obowiązujące przepisy przewidują wyłącznie rozwiązania na wypadek wniesienia skargi po ustawowym terminie. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że w dacie wniesienia skargi w obrocie prawnym istniała decyzja Komisji z [...] lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było przeszkód do zbadania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym pomimo wniosku jej autora rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia na rozprawie. Zgodnie z art. 53 § 1 ppsa skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jednocześnie stosownie do treści art. 111 § 1 kpa strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w myśl art. 111 § 1b w formie postanowienia. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b kpa, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 kpa). Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma samodzielnego bytu, ale pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji zgodnie z literalnym brzmieniem art. 111 § 2 kpa przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego na dzień doręczenia stronie odpowiedzi. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że przed doręczeniem postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 2 kpa, termin do wniesienia skargi nie biegnie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 156/18; NSA z 14 czerwca 2019 r., z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2250/15; czy z 20 października 2015 r., II OSK 1222/15). Postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., I OSK 866/10). Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia odrębnego środka zaskarżenia od postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, a środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie. Ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie uzupełnienia powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 kpa wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie. Zauważyć także należy, że art. 111 § 2 kpa nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych. Nie wyłącza ich zastosowania na rzecz innej regulacji, ale je uzupełnia. Nie sposób uznać, że wniosek o uzupełnienie decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 kpa służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 373/10, oraz z 12 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 795/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, na skutek złożenia przez skarżącego kasacyjnie wniosku o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r. o orzeczenie w zakresie obowiązku zwrotu, na jego rzecz równowartości nienależnego świadczenia, odpowiadającego kwocie odszkodowania ustalonego i wypłaconego na podstawie uchylonej decyzji, doszło zgodnie z art. 111 § 2 kpa do zmiany terminu początkowego na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a nie wydłużenie tego terminu. Przepis art. 111 § 2 kpa wskazuje bowiem wprost, że termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji. Przepis ten nie przewiduje zatem wydłużenia terminu maksymalnego do wniesienia skargi lub innego środka zaskarżenia, jak wynika to z argumentacji autora skargi kasacyjnej zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W konsekwencji powyższego oznacza to, że wniesienie skargi, w terminie wynikającym z daty publicznego ogłoszenia zaskarżonej decyzji w sytuacji wniesienia żądania jej uzupełnienia nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu zaskarżenia tej decyzji, a zatem przedwcześnie. Skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skargami przedwczesnymi i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne. W świetle powyższych rozważań, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje natomiast ich zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).