I OSK 795/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. S. i J. P. oraz W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 985/20 o odrzuceniu skargi W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną K. S. i J. P.; 2. oddalić skargę kasacyjną W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 czerwca 2020 r., I SA/Wa 985/20, odrzucił skargę W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie nr [...] dotyczącej decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2012 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz K. S., J. P., M. K., K. S. za część przejętej dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U z 1945 r. Nr 50 poz. 279) nieruchomości położonej w W. przy ul. B., pochodzącej z nieruchomości hipotecznej nr hip. [...] "K.", która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], z obrębu [...]. Decyzją z [...] lutego 2020 r., [...], Komisja, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267; dalej: ustawa z 9 marca 2017 r.), uchyliła w całości decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2012 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja z [...] lutego 2020 r. została publicznie ogłoszona 25 lutego 2020 r. na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. Pismem z 9 marca 2020 r. (data wpływu do Ministerstwa Sprawiedliwości 11 marca 2020 r.) W. złożyło wniosek o uzupełnienie decyzji. Dnia 2 kwietnia 2020 r., przed rozpoznaniem przez Komisję powyższego wniosku, W. (dalej: skarżący) złożyło skargę na decyzję z [...] lutego 2020 r., w części dotyczącej uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku ze złożonym przez. W. wnioskiem o uzupełnienie decyzji i tym, że przed datą złożenia skargi na decyzję nie wydano rozstrzygnięcia odnośnie złożonego wniosku. Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. A jak stanowi art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Warunki dopuszczalności wykorzystania trybu zawiadamiania stron określonego w art. 49 § 1 k.p.a. wynikają z przepisów szczególnych. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją zastosowano tryb publicznego ogłoszenia o dokonywanych przez Komisję czynnościach i wydawanych aktach. Rozwiązanie zawarte w powołanym przepisie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 49 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r., zawiadomienie albo doręczenie uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie decyzja z [...] lutego 2020 r. została publicznie ogłoszona 25 lutego 2020 r. na stronie internetowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Zatem zawiadomienie uznać należało za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia, tj. z upływem 3 marca 2020 r. Z akt administracyjnych wynika, że 11 marca 2020 r. wpłynął do Komisji wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia powyższej decyzji. Sąd I instancji podkreślił także, że stan zagrożenia epidemicznego rozpoczął się 14 marca 2020 r. i trwał do 20 marca 2020 r. [§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433) oraz § 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 490)]. Z kolei stan epidemii trwa od 20 marca 2020 r. do odwołania (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 491). W tej sytuacji bieg terminu na załatwienie sprawy o uzupełnienie decyzji uległ od 14 marca 2020 r. zawieszeniu, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach". Dnia 18 maja 2020 r. do akt sprawy o sygn. akt I SA/Wa 985/20 (fakt znany sądowi z urzędu) wpłynęło postanowienie Komisji z [...] maja 2020 r. odmawiające uzupełnienia decyzji z [...] lutego 2020 r. Sąd I instancji stwierdził, że z opisanego wyżej stanu sprawy wynika, że skarżący wniósł skargę przedwcześnie i wobec tego zaistniała przesłanka do jej odrzucenia określona w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skoro – zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. – termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego biegnie dopiero od dnia ogłoszenia postanowienia Komisji załatwiającego wniosek w przedmiocie uzupełnienia decyzji z [...] lutego 2020 r. Z akt sprawy o sygn. akt I SA/Wa 985/20 (fakt znany sądowi z urzędu) wiadomo, że 11 maja 2020 r. (w czasie stanu epidemii) miało miejsce zawiadomienie stron (w trybie publicznego ogłoszenia na stronie internetowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości) o wydaniu postanowienia Komisji z [...] maja 2020 r. Termin 7 dni, o którym mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach nie rozpoczął biegu, co wynika z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Termin ten rozpoczął bieg dopiero 24 maja 2020 r., co wynika z art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Postanowienie z [...] maja 2020 r. zostało zatem wprowadzone do obrotu prawnego 2 czerwca 2020 r. i stało się ostateczne. Od tego momentu możliwe będzie zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję Komisji z [...] lutego 2020 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że orzeczenie o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli los tego aktu. Z tych też względów nie przysługuje na nie zażalenie, a jedynym z jego skutków procesowych jest przesunięcie początku terminu do wniesienia środka zaskarżenia na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia skargi nie biegnie (por. postanowienia NSA: z 8 maja 2014 r., II OSK 1089/14, z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 837/15, z 6 września 2017 r., I OSK 1775/17). Skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jej wniesienia jest skargą przedwczesną i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia Sądu I instancji wywiedziono dwie skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej K. S. i J. P. zaskarżono postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, przy uwzględnieniu w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutów wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a. przez wadliwe odrzucenie wniesionej przez W. skargi na decyzję Komisji jako przedwczesnej, a przez to niedopuszczalnej, podczas gdy W. nie przysługiwała legitymacja skargowa w przedmiocie kontroli decyzji Komisji i decyzji odszkodowawczej, jak również nie przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji, a zatem Sąd I instancji powinien był uznać, że wniesiona przez W. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, ale nie z powodu jej przedwczesności wywołanej działaniem art. 111 § 1 i 2 k.p.a., tylko z powodu braku legitymacji skargowej W.; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe uznanie, że W. przysługiwał interes prawny do wniesienia skargi na decyzję Komisji, a następnie że skarga ta podlegała odrzuceniu jako przedwczesna, a przez to niedopuszczalna, podczas gdy W. nie przysługiwał ani interes prawny, rozumiany jako prawo materialne lub inne prawo pozytywne, do udziału w charakterze strony w postępowaniu rozpoznawczym prowadzonym przez Komisję w przedmiocie kontroli decyzji odszkodowawczej, ani też interes prawny do wniesienia skargi na decyzję Komisję i bycia stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem Sąd I instancji powinien był stwierdzić, że wnoszące skargę na decyzję Komisję W. nie legitymuje się interesem prawnym, przez co skarga W. powinna zostać oddalona; II. prawa materialnego, a mianowicie: 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 16 ust. 2 zd. drugie ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 132 ust. 5, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 4 pkt 9b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez ich niewłaściwie zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że W. przysługiwał interes prawny do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym przez Komisję w przedmiocie kontroli decyzji odszkodowawczej, podczas gdy decyzja odszkodowawcza dotyczyła odszkodowania za nieruchomość będącą własnością Skarbu Państwa i przejętą w drodze dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) na rzecz Skarbu Państwa, odnośnie do której orzekał Prezydent W. jako starosta miasta na prawach powiatu wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a w konsekwencji skoro postępowanie prowadzone przez Komisję w przedmiocie kontroli decyzji odszkodowawczej nie dotyczyło prawa materialnego bądź innego prawa pozytywnego przysługującego W., to W. nie miało interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W skardze kasacyjnej W. zaskarżyło postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. w zw. art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez przyjęcie, że skutkiem zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji w trybie przepisu art. 111 § 1 k.p.a. w zw. art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. jest przesunięcie początku biegu terminu do wniesienia skargi na decyzję Komisji na dzień ogłoszenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji Komisji, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że skutkiem zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji jest przedłużenie terminu do wniesienia skargi o okres, w którym dochodzi do rozpoznania przez Komisję wniosku o uzupełnienie decyzji; uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez Sąd I Instancji, że skarga, jako wniesiona przed rozpoczęciem biegu terminu na jej wniesienie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; 2. art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. w zw. art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez odrzucenie skargi jako przedwczesnej, podczas gdy; (a) w dacie wniesienia skargi w obrocie prawnym istniał przedmiot zaskarżenia w postaci decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r.; (b) skarga skarżącego została wniesiona z zachowaniem terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a.; (c) brak jest podstaw do przyjęcia, że jednym z przypadków "niedopuszczalności wniesienia skargi z innych przyczyn", o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jest wniesienie skargi na decyzję przed dniem doręczenia (ogłoszenia) postanowienia w przedmiocie jej uzupełnienia; powyższe uchybienie miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skutkiem art. 111 § 2 k.p.a. nie jest przesunięcie początku biegu terminu na wniesienie środka zaskarżenia (skargi do sądu administracyjnego), lecz jego przedłużenie o dodatkowy okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji. Odmienna interpretacja, a więc interpretacja jaką zastosował Sąd I instancji, prowadzi do całkowicie niezasadnego ograniczenia prawa strony do rozpoznania środka zaskarżenia. Oznacza, że przepis art. 111 k.p.a., służący ochronie praw strony i mający jej ułatwić kwestionowanie danego aktu (decyzji), stałby się podstawą do pozbawienia jej podstawowego uprawnienia jakim jest prawo strony do kwestionowana istoty rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wskazał, że analizę powyższej materii przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 2005/18, stwierdzając, że analizowane zagadnienie zostało podobnie rozwiązane na gruncie postępowania cywilnego. NSA wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie, na tle k.p.c., trafnie przyjmuje się, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są do grupy terminów maksymalnych, co oznacza, że czynność prawna musi być dokonana przed ich upływem, pod rygorem nieskuteczności. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że w przypadku gdy strona dowiedziała się o treści postanowienia przed jego oficjalnym doręczeniem i przed takim oficjalnym doręczeniem wniosła od tego postanowienia zażalenie, to takie wniesienie zażalenia jest skuteczne. Mając zaś na uwadze zasadę szybkości i prostoty (art. 12 k.p.a.), pogląd wyrażony na gruncie procedury cywilnej jest pełni aktualny w postępowaniu administracyjnym. Skarżący kasacyjnie podkreślił także, że brak jest przepisu, który określałby skutki wniesienia środka zaskarżenia (w tym skargi) przed rozpoczęciem biegu terminu do jego złożenia, w tym także przepisu, który nakazywałby jego odrzucenie. Określenie momentu początkowego biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest konieczne ze względów technicznych, w inny bowiem sposób nie dałoby się określić początkowego momentu biegu terminu, a przez to terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest podstaw do przyjęcia, że jednym z przypadków "niedopuszczalności z innych przyczyn" jest wniesienie skargi przed terminem do jej wniesienia. Ustawodawca wyróżnił bowiem wyraźnie przyczynę odrzucenia skargi, dotyczącą terminu do jej wniesienia, czyniąc to wyraźnie jedynie w odniesieniu do sytuacji, w której została ona wniesiona po upływie terminu. Nie uregulował natomiast sytuacji wniesienia skargi przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia. Przyjmując natomiast założenie racjonalnego prawodawcy, tego rodzaju rozwiązanie nie może być uznane za przypadkowe, a brak przesłanki odrzucenia skargi, z uwagi na wniesienie jej przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia, nie jest przeoczeniem, lecz celowym zabiegiem legislacyjnym. Skarżący kasacyjnie jednocześnie dostrzegł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała rozbieżność, co do rozumienia regulacji zawartej w art. 111 § 2 k.p.a., tj. czy przepis ten należy odczytywać, jako przesunięcie początku terminu do wniesienia środka zaskarżenia, czy też wydłużenie tego terminu, jednakże w najnowszym i dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeważa pogląd przedstawiony przez skarżącego w niniejszej skardze. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu 2 kwietnia 2020 r. (data pocztowego nadania skargi) w obrocie prawnym istniała decyzja Komisji z [...] lutego 2020 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Komisja wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Komisja przyznała, że rzeczywiście w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, na którą wskazano w skardze kasacyjnej, jednakże, w ocenie Komisji za w pełni zasadny i adekwatny na gruncie niniejszej sprawy należy uznać pogląd, zgodnie z którym przepis art. 111 § 2 k.p.a. należy odczytywać wyłącznie jako przesunięcie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Komisja wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych, w których stanowisko takie wyrażono. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. i J. P. Komisja wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, gdyż skarżący kasacyjnie nie posiadają odpowiedniej legitymacji skargowej do jej wniesienia, ewentualnie z ostrożności procesowej, w przypadku niepodzielenia zapatrywania Komisji, co do konieczności odrzucenia skargi kasacyjnej – o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc do oceny dopuszczalności pierwszej ze złożonych skarg kasacyjnych, tj. skargi kasacyjnej K. S. i J. P., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1 i 1a, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to albo z mocy prawa, albo w przypadkach opisanych w § 1a na ich wniosek, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym – na wniosek. Stosownie natomiast do brzmienia art. 33 § 1a p.p.s.a. odrębną kategorię uczestników na prawach strony – wśród osób biorących wcześniej udział w postępowaniu administracyjnym, które muszą, podobnie jak podmioty wymienione w § 2, wykazać inicjatywę, aby przystąpić do postępowania sądowoadministracyjnego – stanowią uczestnicy postępowań regulowanych przepisami szczególnymi, dopuszczającymi zawiadamianie o aktach i czynnościach organu podjętych w takich postępowaniach w drodze obwieszczenia lub publicznego ogłaszania w inny sposób. Zgodnie z art. 33 § 1a p.p.s.a. takie osoby uzyskują status uczestnika na prawach strony po złożeniu wniosku o przystąpienie do postępowania najpóźniej przed rozpoczęciem rozprawy. Reasumując powyższe stwierdzić zatem należy, że z art. 33 § 1 i § 1a p.p.s.a. wynika zasada i wyjątek. Zasadą jest, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności, w szczególności zgłoszenia się do postępowania (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady ustawodawca wprowadził jednak wyjątek dotyczący spraw szczególnego rodzaju, mianowicie spraw, o jakich mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a., w których udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniony jest od złożenia stosownego wniosku. A zatem zastosowanie art. 33 § 1a p.p.s.a. wyłącza możliwość zastosowania art. 33 § 1 p.p.s.a., ale tylko w odniesieniu do podmiotów, o jakich mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a. W sprawach, o jakich mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a., udział strony postępowania administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie następuje z mocy prawa lecz na wniosek, a zatem to od woli danego podmiotu zależy czy dany podmiot chce wziąć udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że ustawa z 9 marca 2017 r., zawiera przepis szczególny, o jakim mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a., albowiem przewiduje w art. 16 ust. 3 tryb publicznego ogłaszania przez powiadamianie stron o przeprowadzonych czynnościach w tym o wydanych decyzjach, przez zamieszczenie ogłoszenia Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Tym samym, stosownie do art. 33 § 1a p.p.s.a., udział danego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniony jest od złożenia wniosku o przystąpienie do postępowania, który powinien zostać złożony przed rozpoczęciem rozprawy. W innym wypadku dany podmiot naraża się na negatywne skutki procesowe, ponieważ nie może skutecznie podnosić, że prowadzone przed sądem administracyjnym postępowanie bez jego udziału obarczone było wadami procesowymi. Ponadto z przepisów p.p.s.a. nie wynika, aby taki podmiot w przypadku braku spełnienia warunku z art. 33 § 1a p.p.s.a. mógł skutecznie wywieść skargę kasacyjną. Jak wynika z akt sprawy dot. decyzji nr [...], wszystkie postanowienia oraz decyzja zamieszczane były w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem spełniona została przesłanka obligująca sąd do zastosowania art. 33 § 1a p.p.s.a. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był uprawniony do uznania za strony postępowania oprócz skarżącego, wyłącznie tych podmiotów, które złożyłyby wniosek o przystąpienie do postępowania przed rozpoczęciem rozprawy. W związku zaś z okolicznością, że skarżący kasacyjnie nie spełnili tych wymogów, ich skargę kasacyjną należało odrzucić, albowiem wbrew wymogowi określonemu w art. 173 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1a p.p.s.a. została złożona przez podmioty nie będące uczestnikami postępowania w sprawie I SA/Wa 985/20. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Przechodząc natomiast do rozpoznania skargi kasacyjnej W., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Sądu I instancji nie są trafne. Stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Z kolei zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma samodzielnego bytu, ale pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia art. 111 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia skargi nie biegnie (zob. wyroki: NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 156/18; NSA z 14 czerwca 2019 r., II OZ 528/19; NSA z 11 października 2016 r., II OSK 2250/15; NSA z 20 października, II OSK 1222/15; NSA oz. w Gdańsku z 22 listopada 2000 r., II SA/Gd 1783/98; postanowienia: NSA z 12 września 2019 r., I OZ 804/19; NSA z 6 września 2017 r., I OSK 1775/17; NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 837/15; NSA z 8 maja 2014 r., II OSK 1089/14; WSA w Rzeszowie z 8 lipca 2010 r., II SA/Rz 62/10; WSA w Warszawie z 22 czerwca 2010 r., I SA/Wa 923/10; NSA z 8 sierpnia 2007 r., I OSK 1067/07). Ponadto z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z 9 czerwca 2010 r., I OSK 866/10). K.p.a. nie przewiduje bowiem ani możliwości wniesienia odrębnego środka zaskarżenia (zażalenia) od postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia decyzji, a środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia, powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 k.p.a. wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie. Podkreślenia wymaga również, że art. 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, bowiem nie wyłącza ich zastosowania na rzecz innej regulacji, ale je uzupełnia. Nie można uznać, że wniosek o uzupełnienie decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia (postanowienie NSA z 10 marca 2010 r. II OSK 373/10; wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2017 r. II SA/Po 867/17). Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji kiedy w danym postępowaniu mamy do czynienia z kilkoma stronami i nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie im decyzji, a jedna ze stron bądź też kilka stron postępowania złoży wniosek (wnioski) o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., zaś pozostałe strony postępowania wniosku takiego nie składają, termin do wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego powinien być liczony indywidualnie dla każdej ze stron. W stosunku do strony, która nie wystąpiła z wnioskiem, o którym mowa w art. 111 § 1 k.p.a., termin do skutecznego wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia jej decyzji. Natomiast w przypadku strony, która wystąpiła z wnioskiem o uzupełnienie termin do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji (art. 111 § 2 k.p.a.). W związku z powyższym również kwestia daty ogłoszenia (publikacji) postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (w niniejszej sprawie – stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. – na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości), ma istotne znaczenie tylko dla tej strony, która wystąpiła z wnioskiem o uzupełnienie. Podzielając powyższy pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną uznał, że wniesienie przez W. skargi, w terminie wynikającym z daty doręczenia W. decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r., w sytuacji wniesienia przez W. żądania uzupełnienia tej decyzji, oznaczało jej wniesienie przedwcześnie, albowiem termin na wniesienie skargi uległ przesunięciu. Tym samym, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że wydanie postanowienia z [...] maja 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r. spowodowało, że zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a., dopiero z chwilą ogłoszenia tego postanowienia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi na decyzję z [...] lutego 2020 r. dla W., które wniosło o jej uzupełnienie. Skoro skarga z 2 kwietnia 2020 r. na decyzję z [...] lutego 2020 r. została wniesiona przed wydaniem przez Komisję postanowienia z [...] maja 2020 r. w kwestii wniosku o uzupełnienie powyższej decyzji, oznacza to, że wniesiona została przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia. Skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są bowiem skargami przedwczesnymi – i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd tego przepisu jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że znane jest mu powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych mające zdaniem skarżącego kasacyjnie przemawiać za stanowiskiem, że przepis art. 111 § 2 k.p.a. należy odczytywać nie jako przesunięcie początku terminu do wniesienia środka zaskarżenia, lecz jako jego wydłużenie tego terminu, niemniej jednak nie podziela go z uwagi na powyższe rozważania i stwierdza, że stanowisko to nie jest ani dominujące ani zgodne z rozumieniem powyższego przepisu prezentowanym w komentarzach do k.p.a. Tym samym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej W. okazały się bezzasadne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., oddalił powyższą skargę kasacyjną, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).