II SA/Po 867/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji oddala skargę [...] Komendant Policji (dalej również: Komendant Wojewódzki Policji; Komendant Wojewódzki; organ) postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił R. K. (dalej również: zainteresowana; skarżąca; strona) uzupełnienia wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzji nr [...] z dnia [...] 2002 r. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy. [...] Komendant Policji na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2002 r. przyznał uprawnionemu funkcjonariuszowi Policji – W. K. lokal mieszkalny w [...] przy [...] [...], wskazując, że wówczas uprawnionymi, uwzględnionymi w przydziale, zostali [...] i [...]. R. K., po otrzymaniu egzemplarza przedmiotowej decyzji w dniu 6 czerwca 2017 r., wniosła odwołanie od tej decyzji, które zgodnie z właściwością zostało przez Komendanta Wojewódzkiego przekazane wraz z pełną dokumentacją do Komendanta Głównego Policji, który jeszcze rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawie nie wydał. W dniu 8 czerwca 2017 r. do Komendanta Wojewódzkiego wpłynęło żądanie zainteresowanej (żony W. K.) o uzupełnienie w trybie art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przedmiotowej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego – poprzez umieszczenie jej imienia i nazwiska jako członka rodziny uprawnionego do zamieszkiwania w tym lokalu. Komenda Wojewódzki Policji, wskazując na to, że W. K. po otrzymaniu decyzji nr [...] z dnia [...] 2002 r. nie wystąpił o uzupełnienie tej decyzji poprzez wskazanie R. K. jako członka rodziny uprawnionego do zamieszkiwania razem z nim, wobec czego decyzja w takim brzmieniu stała się ostateczna, postanowił odmówić uzupełnienia powyższej decyzji w trybie art. 111 k.p.a. i w dniu [...] lipca 2017 r. wydał w tej kwestii postanowienie nr [...]. Postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. zostało doręczone zainteresowanej w dniu 11 lipca 2017 r. i zawierało pouczenie o prawie (trybie i terminie) wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (data wniesienia: 9 sierpnia 2017 r.) R. K. zarzuciła postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2017 r. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 111 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a., ponieważ prawo do uzupełnienia decyzji jest ściśle związane z instytucją odwołania od decyzji, a skarżąca jako strona może z niej skorzystać w terminie 14 dni od doręczenia decyzji; skoro zaś Komendant Wojewódzki w decyzji nr [...] z dnia [...] 2002 r. o przydziale mieszkania funkcyjnego pouczył skarżącą o prawie odwołania i strona z niego skorzystała po wydaniu powyższego postanowienia, mimo że doręczono ją 6 czerwca 2017 r. "po uprawomocnieniu jej w 2002 roku, to nie można (...) zarzucić uchybienia terminu do jego wniesienia", jak również nie można zarzucić uchybienia terminu do wniesienia żądania o uzupełnienie, gdyż konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego i pozostaje częścią aktu administracyjnego/decyzji/ i dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym"; - art.7 k.p.a., ponieważ nie dopełniono obowiązku stania na straży praworządności i nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony i interes społeczny, lecz "kierowano się tylko uchybieniem terminu"; - art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ nie dopełniono obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (Policji), co nastąpiło poprzez niekierowanie się przy załatwianiu sprawy zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co spowodowało, że sprawę rozpatrzono tylko pod kątem uchybienia terminu do wniesienia żądania; - art. 9 k.p.a., ponieważ przy rozpatrywaniu sprawy kierowano się zasadą ignoratia iuris nocet, którą wyłącza niniejszy przepis, gdyż mimo że dochowała terminu do wniesienia żądania, to uznano, że strona go nie dotrzymała, a tym samym działano na jej szkodę; - art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie dopełniono obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, gdyż skupiono się tylko na uchybieniu terminu; - art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w zaskarżonym postanowieniu nie przedstawiono uzasadnienia faktycznego i prawnego, co nastąpiło poprzez niezacytowanie przepisów prawa, przy czym w ogóle nie ustosunkowano się do twierdzeń zawartych w żądaniu i nie wykazano, dlaczego twierdzenia strony są bezzasadne, a "skupiono się tylko na prawomocności decyzji z 2002 roku i uchybieniu terminu". W uzasadnieniu skargi zainteresowana argumentowała, że wniesienie w terminie żądania uzupełnienia i odwołania od decyzji z dnia [...] 2002 r., zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, należy traktować jako wniesione w terminie, gdyż zgodnie z art.112 k.p.a. strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji z tytułu błędnego pouczenia co do prawa odwołania mimo ostateczności decyzji. Przy tak sformułowanych zarzutach zainteresowana wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego. Ponadto strona wniosła pismo z dnia 10 sierpnia 2017 r., zatytułowane "WNIOSEK o przywrócenie terminu", w którym domagała się przywrócenia terminu do wniesienia skargi na ostateczne postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu wniosku argumentowała, że termin do wniesienia skargi na powyższe postanowienie formalnie upłynął 5 czerwca 2002 r. z uwagi na fakt doręczenia decyzji nr [...] w dniu [...] 2002 r. jej mężowi W. K. "i z tym dniem stała się ona ostateczna", natomiast skarżącej decyzję nr [...] doręczono dopiero w dniu 6 czerwca 2017 r. i z uwagi na fakt, że żądanie uzupełnienia jej na zasadzie art. 111 k.p.a. "stanowi integralną część odwołania i wstrzymuje bieg terminu do odwołania, a postanowienie o odmowie uzupełnienia stanowi część powyższej decyzji (...)", a strona wniosła "powyższe żądanie uzupełnienia decyzji nr [...]". Ponadto w piśmie tym przedstawiła argumentację zbieżną z przedstawioną w skardze, a przemawiającą za uznaniem jej odwołania od decyzji z dnia [...] 2002 r. za wniesione w terminie. Ponadto zwiesiła, że jej "małżonek nigdy wcześniej nie udostępnił (...) [jej] tej decyzji", a otrzymała ją "w związku z załatwianiem sprawy wykupu mieszkania w Komendzie Miejskiej Policji w P., w dniu 06 czerwca 2017 roku", stąd też "stwierdzić należy jednoznacznie, że uchybienie terminu nastąpiło bez (...) [jej] winy". Zdaniem strony, w tej sytuacji "mamy (...) do czynienia z przypadkiem wyjątkowym, gdyż nie przywrócenie (...) terminu może skutkować pozbawieniem (...) prawa do zamieszkiwania w lokalu[,] w którym obecnie (...) [mieszka], gdyż wbrew prawu nie umieszczono (...) [jej] na decyzji o przydziale", mimo że strona ma "ustawowe prawo do zamieszkiwania w nim /art.89 ustawy o Policji/" i mieszka w tym lokalu od 1991 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że skarżąca R. K. po otrzymaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. egzemplarza przedmiotowej decyzji wniosła od niej odwołanie, które zgodnie z właściwością zostało przekazane wraz z pełną dokumentacją do Komendanta Głównego Policji i "nie nastąpiło jeszcze rozstrzygnięcie w tej sprawie". Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 (pkt 3) i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie uzupełnienia wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzji nr [...] z dnia [...] 2002 r. w stosunku do R. K., tj. postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Przedmiotową decyzją Komendant Wojewódzki przyznał uprawnionemu funkcjonariuszowi Policji – W. K. lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...]. Michała [...], wskazując, że uprawnionymi, uwzględnionymi w przydziale, zostali następujący członkowie rodziny policjanta: [...] i [...]. Skarga nie jest zasadna z przyczyn formalnych i niedopuszczalne jest poddanie jej merytorycznemu rozpoznaniu. Zarazem Sąd wyjaśnia, że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2017 r. był bezprzedmiotowy[...] z przyczyn poniżej wyjaśnionych. Z całą pewnością też nie został przekroczony termin 30 dni (art. 53 § 1 p.p.s.a.) od daty doręczenia stronie kwestionowanego postanowienia. W konsekwencji nie było żadnych podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 10 sierpnia 2017 r. w trybie postępowania wpadkowego regulowanego przepisami art. 86 i nast. p.p.s.a. Wobec formy i treści zaskarżonego rozstrzygnięcia należy pokrótce przypomnieć podstawowe reguły, jakie rządzą postępowaniem odwoławczym, obowiązki organu w fazie wstępnej takiego postępowania i rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zostać wydane na tym etapie postępowania rozpoznawczego (głównego). Przepis art. 129 k.p.a. określa sposób (§ 1), jak i termin (§ 2 i 3) wniesienia odwołania, który co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub odpowiednio ogłoszenia decyzji stronie. Natomiast zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W tych przypadkach termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia, o którym mowa w § 1b (art. 111 § 2 k.p.a.). Dodać należy również, że z kolei art. 134 k.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 12 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1783/98, postanowienie z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 875/07, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) orzeczenie (postanowienie) o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Ponadto z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 866/10, dostępne jw.). Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani możliwości wniesienia odrębnego środka zaskarżenia (zażalenia) od postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia decyzji, a środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć, pozwalających przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Brak jest także przepisów szczególnych, które w takich przypadkach pozwalałyby na kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia, powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 k.p.a. wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. W konsekwencji dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia art. 111 § 2 k.p.a.). Celowościowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przesunięcie terminu do złożenia środka odwoławczego służy zapewnieniu stronie możliwości skutecznego zakwestionowania decyzji w dalszym postępowaniu. Innymi słowy, jeżeli wydany akt dotknięty jest nieistotnymi brakami, które mogą podlegać uzupełnieniu przez organ w trybie art. 111 § 2 k.p.a., to winne one zostać uzupełnione czy też sprostowane przez ten organ, ale strona nie może ucierpieć w związku z upływem terminu jaki wiąże się procedurą określoną w cytowanym przepisie. W tym też znaczeniu art. 111 § 2 k.p.a. nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie. Przepis art. 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, bowiem nie wyłącza ich zastosowania na rzecz innej regulacji, ale je uzupełnia. Nie można bowiem uznać, że wniosek o uzupełnienia decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 373/10, dostępne jw.). Taka konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, że orzeczenie w tym przedmiocie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to zaś zasadniczo prowadzi do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powyższego stanowiska nie zmienia przy tym okoliczność wadliwego pouczenia strony o przysługujących jej środkach odwoławczych od zaskarżonego postanowienia. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że błędne pouczenie – zgodnie z art. 112 k.p.a. – nie może szkodzić stronie, jednakże tego rodzaju uchybienie procesowe nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi i jej rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 874/13, dostępne jw.). Zarazem Sąd wyjaśnia, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na indywidulany akt administracyjny jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Jest tak dlatego, że ewentualny brak przymiotu strony, a więc uprawnienia (legitymacji) do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., oceniony być musi jako brak przesłanki materialnej, której skutkiem jest oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie (por. postanowienia NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1133/12, 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2941/15, dostępne jw.). W tym kontekście trzeba również zaznaczyć, że tutejszemu Sądowi znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1292/15 (orzeczenie dostępne jw.), że w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują, gdyż posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Niemniej jednak Sąd w niniejszym postępowaniu kwestii statusu zainteresowanej jako strony i jej legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2002 r. z wyżej omówionych przyczyn formalnych przesądzić nie mógł. Pozostanie to w gestii organu rozpatrującego odwołanie skarżącej od tej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.