I OSK 2005/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: 1. Gminy [...], 2. R. N.-K., 3. M. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 343/16 w sprawie ze skarg Gminy [...], Uzdrowisko [...] S.A. z siedzibą w [...]., M. M. i J. M. oraz R. N.-K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej Gminy [...], R. N.-K. oraz M. M. i J. M.; II. uchyla zaskarżone postanowienie w punkcie: 2 (drugim) jedynie w części dotyczącej R. N.-K.; 5. (piątym) i 6 (szóstym); III. w pozostałej części skargi Gminy [...], R. N.-K. oraz M. M. i J. M. oddala; IV. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz: a. Gminy [...]; b. R. N.-K.; c. M. M. i J. M. – solidarnie - kwoty po 1.160 (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 343/16 oddalił skargi Gminy [...], Uzdrowiska [...] z siedzibą w I.-Z., M. M. i J. M. oraz R. N.-K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2016 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) [na podstawie art. 134 kpa] stwierdził niedopuszczalność odwołań: 1. H. M. S., J. M. Z., M. A. Z., M. A. Z., A. Z. i I. Z. (odwołanie datowane [...] kwietnia 2015 r.); 2. A. K., T. G., B. M. R. (K.), R. N.-K., S. M. A. G. N.-K. i N. M. M. N.-K. (datowane [...] kwietnia 2015 r.); 3. [...] S.A. z siedzibą w [...] (datowane [...] kwietnia 2015 r.); 4. [...] S.A. z siedzibą w I. Z. (datowane [...] kwietnia 2015 r.); 5. Gminy [...] (datowane [...] kwietnia 2015 r.); 6. M. M. i J. M. (datowane [...] kwietnia 2015 r.) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.). W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że ww. decyzją Wojewoda [...] stwierdził, że: 1) parcele budowlane pbud [...] i parcele gruntowe pgr I.kat. [...], stanowiące Uzdrowisko [...] i parcele pbud [...] i pgr I.kat. [...], stanowiące zespół pałacowo-parkowy w [...], objęte wypisem hipotecznym [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.); 2) parcela budowlana pbud [...] i parcele gruntowe pgr I.kat. [...], położone w [...], objęte wypisem hipotecznym [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Od powyższej decyzji wniesiono odwołania wymienione w pkt 1-6 postanowienia. Odwołanie wymienione w pkt 1 zawierało wniosek o uzupełnienie ww. decyzji Wojewody [...] złożony na podstawie art. 111 § 1 kpa. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. [nr [...]] Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) odmówił uzupełnienia swojej decyzji z [...] marca 2015 r. Dnia [...] października 2015 r. H. S., J. Z., M. Z., M. Z., A. Z. i I. Z. wnieśli ponownie odwołanie od decyzji z [...] marca 2015 r. Minister przywołał treść art. 111 kpa i stwierdził, że wydanie postanowienia z [...] października 2015 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z [...] marca 2015 r. spowodowało, że zgodnie z art. 111 § 2 kpa dopiero z chwilą jego doręczenia rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2015 r. Odpowiednie pouczenie zawarto w postanowieniu. Zdaniem organu nie ma znaczenia, że o uzupełnienie decyzji występowała tylko część odwołujących się stron, a pozostałe nie składały wniosku w tym przedmiocie, gdyż art. 111 kpa nie daje podstaw do różnicowania stron postępowania pod tym kątem. Minister stwierdził, że jak podkreśla się w orzecznictwie, nie można przyjąć by mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów, jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 kpa. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia z art. 111 kpa dotyczy wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie decyzji. W tej sytuacji odwołania wniesione od decyzji z [...] marca 2015 r. jako przedwczesne nie mogą zdaniem Ministra wywoływać skutków prawnych, w związku z czym należało stwierdzić ich niedopuszczalność. Skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: M. M. i J. M., R. N.-K., Gmina [...] i Uzdrowisko [...] S.A. W skardze Gminy [...] (dalej Gmina) zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 7 kpa przez nie podjęcie przez organ administracji publicznej kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej; 2. art. 10 kpa przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, polegającego na pouczeniu strony o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, przed wydawaniem rozstrzygnięcia, co dotyczy także postanowienia z [...].10.2015 r. nr [...] Wojewody [...]; 3. art. 134 w związku z art. 111 i 112 kpa, przez przyjęcie, że niedopuszczalne jest odwołanie Gminy [...] (odwołanie datowane [...] kwietnia 2015 r.), a to z powodu oceny tego odwołania jako przedwczesnego, bowiem postanowieniem z [...].10.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia decyzji Wojewody [...] z [...].3.2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podpadania pod działanie reformy nieruchomości położonych w [...] i [...], w sytuacji gdy postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wojewody z [...].10.2015 r. nr [...], przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przedkładając jednocześnie odwołanie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. Uzdrowisko [...] S.A. (dalej Uzdrowisko) zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 111 oraz art. 127 § 1 kpa przez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący w treści odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2015 r. złożonego pismem z [...] kwietnia 2015 r. zażądał uzupełnienia wydanej decyzji Wojewody [...] co do rozstrzygnięcia bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach, nie zaś że pismem tym (odwołaniem) wniósł skarżący w sposób wyraźny i jednoznaczny o uchylenie decyzji Wojewody [...] w zakresie punktu I tej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Uzdrowisko wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz poprzedzającym je postanowieniem Wojewody z [...] października 2015 r. i nakazanie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęcia postępowania w sprawie rozpoznania odwołania skarżącego Uzdrowiska [...] S.A. w [...] złożonego pismem z [...] kwietnia 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z [...].3.2015 r. nr [...] w zaskarżonym punkcie I tej decyzji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. M. i J. M. (dalej skarżący) zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania: art. 7 w zw. z art. 77 § 2 i art. 107 § 3 oraz art. 80 kpa przez nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej; 2. art. 9 w zw. z art. 112 kpa przez rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] w sytuacji błędnego pouczenia strony o możliwości odwołania od decyzji w postanowieniu Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...], przez co doszło do naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania przez organ stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. R. N.-K. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu w części, tj. w pkt 2 postanowienia, tj. co do odwołań A. K., [T. G.], B. M. [R.] K., S. M. A. G. N.-K., N. [M. M.] N.-K. i R. N.-K. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 111 § 2 w zw. z art. 112, art. 129 § 2 oraz art. 134 kpa przez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że wniesienie odwołania w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji i zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem, w przypadku gdy organ I instancji w wydanym później postanowieniu odmówił uzupełnienia decyzji jest przedwczesne, podczas gdy wniesienie odwołania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie i zgodnie z pouczeniem jest skuteczne, a późniejsze wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji otwiera jedynie dodatkowy termin do wniesienia odwołania, a nie prowadzi do uznania za bezskuteczne i niedopuszczalne prawidłowo wniesionego wcześniej odwołania. R. N.-K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. w pkt 2 i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 5 grudnia 2017 r. skargi: Gminy [...] (sygn. akt I SA/Wa 343/16); M. M. i J. M. (sygn. akt I SA/Wa 344/16) R. N.-K. (sygn. akt I SA/Wa 345/16) i [...] S.A. (sygn. akt I SA/Wa 346/16) zostały na podstawie art. [111 § 1 kpa] połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 343/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ppsa oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał skargi za niezasadne. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 ppsa). W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 kpa. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwu wymienionych w art. 134 kpa rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i 2 kpa, stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Dodatkową regulację zawiera art. 111 § 1 i 2 kpa, przewidujący, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W niniejszej sprawie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] strony postępowania wniosły z zachowaniem ustawowego terminu odwołania: H. M. S., J. M. Z., M. A. Z., M. A. Z., A. Z. i I. Z. - odwołanie z [...] kwietnia 2015 r., A. K., T. G., B. M. R. (K.), R. N.-K., S. M. A. G. N.-K. i N. M. M. N.-K. - odwołanie z [...] kwietnia 2015 r., [...] S.A. z siedzibą w [...] - odwołanie z [...] kwietnia 2015 r.; [...] S.A. z siedzibą w [...] – odwołanie z [...] kwietnia 2015 r.; Gmina [...] - odwołanie z [...] kwietnia 2015 r.), M. M. i J. M. – odwołanie z [...] kwietnia 2015 r. We wniesionym odwołaniu H. M. S., J. M. Z., M. A. Z., M. A. Z., A. Z. i I. Z. wnieśli o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...], odmówił uzupełnienia własnej decyzji z [...] marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia podpadania pod działanie reformy [rolnej] nieruchomości położonych w [...] i [...]. Dnia [...] października 2015 r. H. S., J. Z., M. Z., M. Z., A. Z. i I. Z. ponownie wnieśli odwołanie od decyzji z [...] marca 2015 r. Pozostałe strony nie wniosły ponownie odwołań. Mając na uwadze powyższe regulacje i przedstawiony stan faktyczny, Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie Minister uznał, że zaszła negatywna przesłanka do merytorycznego rozpoznania odwołań z: [...] kwietnia 2015 r., [...] kwietnia 2015 r., [...] kwietnia 2015 r., [...] kwietnia 2015 r., [...] kwietnia 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r., bowiem zostały one wniesione przedwcześnie, a jedynym słusznym rozstrzygnięciem było stwierdzenie niedopuszczalności złożonych odwołań. Orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje jednolity pogląd, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych (wyrok NSA z 5.6.2008 r. I OSK 831/07). Wydanie przez organ II instancji decyzji po rozpatrzenia przedwcześnie wniesionego odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (wyrok z 17.1.2013 r. II SA/Lu 748/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie). Wykładnia językowa art. 111 § 2 kpa jest jasna, regulacja ta jest wynikiem przyjęcia, że orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. Stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlegając odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia środka odwoławczego ponownie biegnie od dnia doręczenia uzupełnienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z: 13.7.2016 r. II SA/Rz 1663/15; 8.7.2010 r. II SA/Rz 62/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 29.5. 2013 r. II SA/Bd 252/13). W ocenie Sądu I instancji, podnoszone w skargach zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 134, 7, 77, art. 80, 111, 112, 9 i 107 § 3, art. 127, 129 kpa nie mogły zostać uwzględnione. Skarżący nie mogą oczekiwać, że organy administracji publicznej będą odczytywać ich intencje, sugerować takie działania, które będą korzystne dla ich interesu. Działania takie wykraczają poza obowiązek organu zakreślony art. 9 kpa. Wprawdzie w pouczeniu postanowienia z [...] października 2015 r. o odmowie uzupełnienia decyzji błędnie powołano decyzję z [...] maja 2013 r. [o innym numerze], jednakże powyższe zdaniem Sądu należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, gdyż z treści postanowienia jak i jego uzasadnienia w sposób oczywisty wynika, że chodzi o decyzję z [...] marca 2015 r. Wbrew zarzutom [...] S.A., w odwołaniu H. S., J. Z., M. Z., M. Z., A. Z. i I. Z. zawarto wniosek o uzupełnienie decyzji z [...] marca 2015 r., co jasno wynika z jego treści. Jak słusznie stwierdził Minister, "przesunięcie" terminu do wniesienia odwołania dotyczy wszystkich stron postępowania i nie ma znaczenia, że o uzupełnienie występowała tylko część odwołujących się stron. Sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony w wyroku z 12.8.2015 r. VIII SA/Wa 1184/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powołany przez Ministra, że nie można przyjąć, by mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów, jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 kpa. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 111 kpa dotyczy bowiem wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie decyzji. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu, do którego wpłynęło odwołanie, jest dokonanie wstępnej jego analizy, tj. czy jest ono dopuszczalne, czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wchodzić w ocenę zasadności odwołania, jak również rozstrzygać sprawy co do istoty. Okoliczność prawidłowości rozstrzygnięcia może być wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu odwołania z [...] października 2015 r., które zostało złożone już po wydaniu przez organ postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji. Nieuprawnione jest twierdzenie Gminy, że uniemożliwiono jej udział w sprawie na każdym etapie postępowania. W sprawie bezsporne jest, że decyzję I instancji doręczono Gminie, a odwołanie złożono przed rozpatrzeniem wniosku o uzupełnienie decyzji. Rzeczą organu odwoławczego była kontrola dopuszczalności wniesionego odwołania. Mając na uwadze poszczególne etapy postępowania, tylko taki zakres podlega kontroli w niniejszym postępowaniu, nie sposób jest dopatrzeć się wadliwości w prowadzonym postępowaniu. Nieuprawniony jest wniosek Gminy o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż Sąd nie ma takich kompetencji. Jego rolą jest jedynie dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołań. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może być przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji, w sytuacji jego złożenia. Skargi Gminy [...], [...]S.A., M. M. i J. M. zostały oddalone w części dotyczącej zaskarżonego postanowienia, odnoszącej się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań wniesionych przez inne strony, a ich niedotyczących. Jak wynika z treści art 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Z pewnością skarżący w niniejszej sprawie mają interes prawny w zaskarżeniu do Sądu postanowienia z [...] stycznia 2016 r., ale wyłącznie w części dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności przez nich wniesionych odwołań, a nie w całości. Jedynie skarga R. N.-K. spełnia powyższy warunek, gdyż dotyczy wyłącznie pkt 2 zaskarżonego postanowienia. Skargi kasacyjne od wyroku I SA/Wa 343/16 wywiedli: M. M. i J. M., reprezentowani przez r. pr. M. S.; Gmina [...], reprezentowana przez r. pr. E. C.; R. N.-K., reprezentowany przez adw. T. P. Gmina [...] zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1. art. 111 § 2 kpa przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że odwołanie Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. od decyzji z [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewody [...] zostało wniesione przedwcześnie, a więc jest niedopuszczalne, podczas gdy wskazany przepis prawa adresowany jest do strony, która składa wniosek o uzupełnienie decyzji i to dla tej strony następuje "przesunięcie" terminu do wniesienia odwołania, a nie adresowany do strony, która takiego wniosku nie składała, a wnosząc odwołanie strona ta zachowała termin 14 dni od doręczenia decyzji stosownie do art. 129 § 2 kpa i błędne przyjęcie, że skarżący (wnoszący odwołanie), winien był ponownie wnieść odwołanie od decyzji I instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji; 2. art. 112 kpa przez niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że błędne wskazanie przez organ administracji publicznej znaku i daty decyzji, a więc istotnych elementów każdej decyzji, o których mowa w art. 107 kpa, stanowi oczywistą omyłkę pisarską; 3. art. 129 § 1 i 2 kpa przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że odwołanie z [...] kwietnia 2015 r. Gminy od decyzji z [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewody [...] zostało wniesione przedwcześnie i wobec tego stało się niedopuszczalne, podczas gdy odwołanie to wniesione zostało w przewidzianym tym przepisem prawa terminie 14 dni od doręczenia stronie, tj. Gminie decyzji; 4. art. 134 w zw. z art. 111 i art. 129 § 1 i 2 kpa, przez odpowiednio niezastosowanie i błędną wykładnię, prowadzące do przyjęcia, że niedopuszczalne jest odwołanie z [...] kwietnia 2015 r. Gminy, a to z tego powodu, że zostało wniesione przedwcześnie, a to w sytuacji, gdy postanowieniem z [...].10.2015 r. nr N[...] Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia swej decyzji z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podpadania pod działania reformy [rolnej] nieruchomości położonych w [...] i [...], przy potraktowaniu jednego z odwołań jako wniosku o uzupełnienie decyzji i końcowym przyjęciu, że na etapie postępowania odwoławczego, wniosek wykracza poza zakres podmiotowy i przedmiotowy, a więc jedynie w stosunku do tej strony termin do wniesienia odwołania uległ "przesunięciu" stosownie do art. 111 § 2 kpa, natomiast wobec innych stron, w tym Gminy, które takiego wniosku nie składały stosuje się art. 129 § 1 i 2 kpa, bowiem w niniejszym postępowaniu zachodzi wielość stron postępowania i każda ze stron podejmuje czynności procesowe niezależnie od innych stron postępowania, tak więc złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji wywiera skutek jedynie dla tej strony, a nie dla każdej innej. Gmina [...] wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. M. M. i J. M. zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a. art. 9 w zw. z art. 112 kpa przez przyjęcie, że nie stanowi naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania przez organ stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...], w sytuacji błędnego pouczenia strony o możliwości odwołania od decyzji w postanowieniu Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...]; b. art. 113 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że powołanie przez organ w treści pouczenia błędnie "decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...]", zamiast "decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak [...]", stanowi oczywistą omyłkę pisarską; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ppsa i art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa, przez oddalenie skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sytuacji niewyjaśnienia w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, przez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, tj. przez uznanie, że błędne pouczenie strony o możliwości odwołania od decyzji w postanowieniu Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...] nie narusza obowiązku należytego i wyczerpującego informowania przez organ stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy i uznanie, że skarżący samodzielnie winien ustalić intencję organu w zakresie pouczenia. M. M. i J. M. wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bądź o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2016 r. nr [...]; zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy. R. N.-K. zaskarżył wyrok w części, w jakiej Sąd I instancji oddalił skargę R. N.-K., zarzucając wyrokowi mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 111 § 2 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 134 kpa, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ w zaskarżonej części postanowienia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ze względu na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że odmowa uzupełnienia decyzji czyni bezskutecznym złożenie odwołania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, która nie wniosła o uzupełnienie decyzji, podczas gdy wniesienie odwołania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji przez stronę nie składającą wniosku o uzupełnienie decyzji nie staje się bezskuteczne wobec późniejszego wydania przez organ postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. R. N.-K. wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd oddalił skargę R. N.-K. i rozpoznanie na podstawie art. 188 ppsa skargi i uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2016 r. nr [...], i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. H. M. S., J. M. Z., M. A. Z., M. A. Z., A. Z. i I. Z., reprezentowani przez adw. J. F., wnieśli o oddalenie skarg kasacyjnych złożonych przez Gminę [...], R. N.-K., M. M. i J. M. w całości, jako bezzasadnych; zasądzenie od Gminy [...], R. N.-K., M. M. i J. M. na rzecz każdego z uczestników kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie brak przesłanek nieważności postępowania. W sprawie nie zachodziły przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej (art. 178 i 180 ppsa). A. Rozpoznając skargę kasacyjną Gminy [...]. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 111 § 2 i art. 129 § 1 i 2 kpa. Zarzut ten okazał się zasadnym. Sąd I instancji nietrafnie aprobował błędną wykładnię zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którą Minister uznał, że zaszła negatywna przesłanka do merytorycznego rozpoznania odwołań z: [...] kwietnia 2015 r.; [...] kwietnia 2015 r.; [...] kwietnia 2015 r., [...] kwietnia 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r., jako wniesionych przedwcześnie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 12.11.2000 r. II SA/Gd 1783/98; postanowienie NSA z 10.4.2008 r. I OSK 875/07, cbosa) orzeczenie (postanowienie) o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Nadto z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (postanowienie NSA z 9.6. 2010 r. I OSK 866/10, cbosa). Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. W konsekwencji dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Celowościowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przesunięcie terminu do złożenia środka odwoławczego służy zapewnieniu stronie możliwości skutecznego zakwestionowania decyzji w dalszym postępowaniu. Innymi słowy, jeżeli wydany akt dotknięty jest nieistotnymi brakami, które mogą podlegać uzupełnieniu przez organ w trybie art. 111 § 2 kpa, to winne one zostać uzupełnione czy też sprostowane przez ten organ, ale strona nie może ucierpieć w związku z upływem terminu jaki wiąże się procedurą określoną w cytowanym przepisie. W tym też znaczeniu art. 111 § 2 kpa nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie. Art. 111 § 2 kpa nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, bowiem nie wyłącza ich zastosowania na rzecz innej regulacji, ale je uzupełnia. Nie można uznać, że wniosek o uzupełnienie decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 kpa służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia (postanowienie NSA z 10.3.2010 r. II OSK 373/10, cbosa; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19.12.2017 r. II SA/Po 867/17, Lex 2437885). Błędnie Minister przyjął, że wydanie postanowienia z [...] października 2015 r. spowodowało, że zgodnie z art. 111 § 2 kpa, dopiero z chwilą doręczenia postanowienia z [...] października 2015 r. rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2015 r. dla stron, które nie wniosły o uzupełnienie decyzji z [...] marca 2015 r. W istocie odwołanie datowane na [...] kwietnia 2015 r., wniesione przez Gminę [...], wniesione zostało w terminie do wywiedzenia odwołania od decyzji z [...] marca 2015 r. (art. 129 § 1 i 2 kpa). Tym samym brak było podstaw do wydania przez Ministra postanowienia o niedopuszczalności odwołania Gminy na podstawie art. 134 kpa. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na wady konstrukcyjne znowelizowanego art. 111 § 1b i 2 kpa (A. Wróbel w: A. Wróbla w: M. Jaśkowska, M. Milbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. 9 do art. 111; A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 111 kpa, LEX/El, uw. 7.2). Powołane postanowienie NSA z 10.3.2010 r. II OSK 373/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19.12.2017 r. II SA/Po 867/17, stanowiące przykłady prawidłowej wykładni analizowanych przepisów, wady te usuwają. Podobnie zagadnienie to rozwiązano przy wnoszeniu tradycyjnych środków odwoławczych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie na tle kodeksu postępowania cywilnego trafnie przyjmuje się, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są powszechnie do grupy terminów maksymalnych, co skutkuje tym, że czynność prawna musi być dokonana przed ich upływem pod rygorem nieskuteczności. W tej materii ustawodawca polski przyjął model austriacki (podobnie jak w procedurze administracyjnej). Jeśli strona dowiedziała się o treści postanowienia przed jego oficjalnym doręczeniem i przed takim oficjalnym doręczeniem wniosła od tego postanowienia zażalenie, to takie wniesienie zażalenia jest skuteczne (odpowiednio - uzasadnienie uchwały SN z 2.12.2003 r., III CZP 90/03, OSNC 2005/2/21; uchwały SN z 13.5.1993 r., III CZP 60/93, OSNC 1993/12/233, akceptowanej przez J. Gudowskiego w PS 1996/4/75; uchwała SN z 5.5.1988 r., III CZP 29/88, OSNC 1989/10/151 z glosą B. Bladowskiego, OSP 1989/5/114; uchwała SN z 2.5.1973 r., III CZP 7/73 - OSNC 1973/11/196; uchwała SN z 4.10.1990 r., III CZP 51/90, OSP 1991/5/111; uchwała SN z 30.5.1996 r., III CZP 53/96, OSNC 1996/10/129, akceptowana przez J. Gudowskiego, PS 2000/6/ 129; orzeczenia SN z: 23.8.1934 r., C I 1071/34, Zb. Urz. 1935, poz. 42; 31.5.1935 r., C I 2958/34, Zb. Urz. 1935, poz. 467). Mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty (art. 12 kpa), pogląd ów jest w pełni aktualny w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z 20.1.2006 r., IV SA/Po 1512/04, Lex 835212). Z podniesionych wyżej względów usprawiedliwione były zarzuty samoistnie wskazanych jako normy dopełnienia: art. 111 § 2, art. 112 i art. 129 § 1 i 2 kpa. B. Rozpoznając skargę kasacyjną M. M. i J. M. Zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 112 kpa zasługiwał na uwzględnienie. Ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 kpa). W doktrynie trafnie wskazuje się, że postanowienia zawarte w art. 112 stanowią jedną z istotniejszych konsekwencji naruszenia przez organ prowadzący postępowanie obowiązku udzielania stronom rzetelnej informacji o ich uprawnieniach, w odniesieniu do bardzo doniosłej ich sfery - wnoszenia środków zaskarżenia. Weryfikacja decyzji, mająca na celu ochronę praw i interesów stron postępowania, stanowi jednocześnie instytucję służącą zapewnieniu praworządności działania administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką (J. Borkowski/B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 621 nb 1). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że błędne pouczenie w decyzji to zarówno błędne określenie środka służącego do zaskarżenia decyzji, jak i błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. Jeżeli przepis prawa z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 kpa, nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa w działaniu organu, który zastosował tę ochronę. Nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa (wyrok NSA z 4.1.2013 r. I OSK 1553/11, Lex 1269625, aprobowany przez B. Adamiak – op. cit., s. 622, nb 4). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktryny jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. – Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak – op. cit., s. 92-93 nb 1, 2). Skoro Wojewoda w pouczeniu o terminie i środkach zaskarżenia, zawartym w postanowieniu z [...] października 2015 r. jednoznacznie wskazał, że "Na niniejsze postanowienie - zgodnie z art. 141 § 1 i art. 142 kpa - nie służy zażalenie. Stosownie do art. 111 § 2 kpa termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...].05.2013 r. znak: [...] biegnie od dnia doręczenia niniejszego postanowienia", nie sposób przyjąć, że Wojewoda sprostał obowiązkowi udzielenia pouczenia w możliwie jasny i pełny sposób (art. 9 kpa). Rzeczą niedopuszczalną jest, by strona poniosła szkodę na skutek utraty możliwości skorzystania z kontroli instancyjnej, na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia w postanowieniu co do prawa odwołania się od decyzji z [...] marca 2015 r. (art. 112 kpa). Stąd stanowisko Sądu I instancji, że "Skarżący nie mogą oczekiwać, że organy administracji publicznej będą odczytywać ich intencje, sugerować takie działania, które będą korzystne dla ich interesu. Działania takie wykraczają poza obowiązek organu zakreślony art. 9 kpa", nie znajduje oparcia w prawidłowej wykładni art. 9 i 112 kpa. W istocie odwołanie datowane na [...] kwietnia 2015 r., wniesione przez M. M. i J. M., wniesione zostało w terminie do wywiedzenia odwołania od decyzji z [...] marca 2015 r. (art. 129 § 1 i 2 kpa). Zarzut naruszenia art. 113 kpa zasługiwał w pełni na uwzględnienie, z tych samych przyczyn, co zaprezentowane w analizie zarzutu 1 (pierwszego) skargi kasacyjnej M. M. i J. M. Data i numer decyzji stanowią istotne elementy identyfikujące decyzję. Nie sposób uznać, że błędne pouczenie co do przedmiotu zaskarżenia, stanowiło wyłącznie oczywistą omyłkę, skoro prowadziło do błędnego przeświadczenia odwołujących się, że od innych zdarzeń procesowych należy liczyć termin do złożenia odwołania. Organ nie podjął żadnych działań dla rektyfikacji owej wady. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa okazał się usprawiedliwiony. Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie dostrzegł, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej przez uznanie, że błędne pouczenie strony o możliwości odwołania od decyzji w postanowieniu Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...] nie narusza obowiązku należytego i wyczerpującego informowania przez organ stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 kpa) i uznanie, że skarżący samodzielnie winien ustalić intencję organu w zakresie pouczenia. Skutki tej kwalifikowanej wady winny być ocenione na podstawie art. 112 kpa. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 135 ppsa, bowiem Sąd I instancji, kontrolując postanowienie z art. 134 kpa, nie miał podstaw do kontroli merytorycznej decyzji z [...] marca 2015 r. i postanowienia z [...] października 2015 r. C. Rozpoznając skargę kasacyjną R. N.-K.: Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 111 § 2 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 134 kpa okazał się usprawiedliwiony. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do argumentów wyżej podniesionych przy analizie zarzutu 4 (czwartego) skargi kasacyjnej Gminy [...]. W istocie odwołanie datowane na [...] kwietnia 2015 r., wniesione przez R. N.-K., wniesione zostało w terminie do wywiedzenia odwołania od decyzji z [...] marca 2015 r. (art. 129 § 1 i 2 kpa). Skoro sprawa została należycie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić i rozpoznać skargi. Skarga Gminy [...] zasługuje na uwzględnienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 w zw. z art. 111 § 2 i art. 129 § 1 i 2 kpa) z przyczyn wyżej podniesionych, co skutkowało uchyleniem punktu 5 (piątego) zaskarżonego postanowienia. Należało uwzględnić skargę M. M. i J. M. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9 i 112 oraz art. 113 kpa), co wymagało uchylenia punktu 6 (szóstego) zaskarżonego postanowienia. Skarga R. N.-K. wymagała uwzględnienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. w zw. z 111 § 2 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 134 kpa), jednakże ów skarżący kasacyjnie nie mógł skutecznie domagać się uchylenia punktu 2 (drugiego) zaskarżonego postanowienia w imieniu A. K., T. G., B. M. R. (K.), S. M. A. G. N.-K. i N. M. M. N.-K. Tak też w skardze kasacyjnej, sporządzonej przez profesjonalistę wyraźnie wskazał: "zaskarżam w części, w jakiej Sąd I instancji oddalił skargę R. N.-K." (s. 1 jego skargi kasacyjnej i punkt 1 wniosku – s. 2 jego skargi kasacyjnej). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpozna merytorycznie odwołania objęte punktem I (pierwszym) i II (drugim) sentencji wyroku I OSK 2005/18 i odwołania, które uznał za wniesione w terminie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.