I OSK 1553/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 258/11 w sprawie ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Decyzją z [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach od decyzji Starosty Pińczowskiego z [...] grudnia 2010 r. ustalającej opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Pińczowie, Obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 od [...] stycznia 2011 r. w kwocie 193,80 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przytoczył treść art. 17 i 82 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 89 tej ustawy, zgodnie z którym w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa, opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji. Opłaty tej nie pobiera się jednak za rok, w którym nastąpiło nabycie trwałego zarządu. Organ uznał również, że ustalenie opłaty z tytułu trwałego zarządu nastąpiło na podstawie wartości nieruchomości prawidłowo ustalonej w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Sposób wyceny odpowiadał przy tym wymogom określonym w § 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa na kwotę 64.600 zł, stanowi w ocenie organu dowód na tę okoliczność i zarówno organ jak i strona mają obowiązek respektowania ustalonych w nim okoliczności dotyczących wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż KRUS nie jest zobowiązany do ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu, Kolegium wyjaśniło, że podmioty zwolnione z obowiązku ponoszenia tych opłat zostały enumeratywnie wymienione w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem gospodarka nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe: 1) Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych, Najwyższej Izby Kontroli, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, 2) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów – należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z przepisu tego niezbicie w ocenie organu wynika, że KRUS niej jest podmiotem, który z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu jest zwolniony. Odnośnie natomiast wniosku o protokolarne przekazanie Ministrowi Skarbu Państwa spornej nieruchomości Kolegium wyjaśniło, że jest to zagadnienie odrębne od kwestii ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu, w związku z czym nie może być przedmiotem rozpatrywania w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 25 maja 2011 r. syn. akt II SA/Ke 258/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd stwierdzając, że organ dokonał rozpatrzenia odwołania wniesionego po terminie, a więc ponownie – wbrew prawu – rozpoznał sprawę co do meritum, zamiast wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., zobowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Nie było w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją żadnych wątpliwości, że dotyczyła ona ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa. Regulacja dotycząca ustalania wysokości, a także aktualizacji takich opłat znajduje się w art. 82 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). W szczególności art. 83 i 84 tej ustawy określają sposób ustalania wysokości opłaty z tytułu trwałego zarządu w zależności od celu, na jaki nieruchomość jest przeznaczona, art. 87 statuuje zasady aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, a art. 89 przewiduje zasady ustalania opłaty rocznej w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa. Ten ostatni przepis został wskazany przez organ II instancji jako podstawa prawna decyzji Starosty Pińczowskiego z [...] grudnia 2010 r. Organ I instancji natomiast, jako podstawę prawną swojej decyzji podał art. 87 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w uzasadnieniu swej decyzji powołał się ponadto na art. 83 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Nie rozstrzygając o prawidłowości tych podstaw nie może być żadnych wątpliwości, że sprawa dotycząca ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, a więc taka w jakiej zostało przeprowadzone kontrolowane postępowanie, wymaga decyzyjnej formy jej rozstrzygnięcia. Wynika to bowiem jednoznacznie z treści art. 89, a także art. 84 ust. 5 i art. 87 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ równocześnie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera kompletnej, szczególnej regulacji dotyczącej zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności procedury odwoławczej, ani też przepisy dotyczące opłat z tytułu trwałego zarządu nie zawierają odesłań w tym zakresie do jakichkolwiek przepisów, to nie może być wątpliwości, że do określenia środków zaskarżenia od decyzji dotyczących opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości, a także do zasad wywodzenia tych środków mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazanego wniosku nie może zmienić treść art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis w związku z art. 87 ust. 3 tej ustawy został powołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jako podstawa złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo że jest uzasadniona w innej wysokości. Po pierwsze bowiem wskazany art. 87 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera jakiejkolwiek normy odsyłającej przy rozpatrywaniu spraw dotyczących opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, do przepisu art. 78 tej ustawy, gdyż art. 87 ust. 3 stanowi, że aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się w drodze decyzji właściwego organu, a nowa wysokość tej opłaty obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. Po drugie natomiast szczególna procedura przewidziana w art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalająca na weryfikację wysokości zaktualizowanej opłaty rocznej, albo na weryfikację samej zasadności tej aktualizacji, nie dotyczy opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu, ale opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Szczególność tej procedury wynika z charakteru użytkowania wieczystego, które jako prawo pośrednie łączące w sobie cechy zarówno prawa własności, jak i ograniczonych praw rzeczowych nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ale cywilnoprawny (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05, Lex nr 236557). Taki charakter powoduje, że weryfikacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w szczególnym, przewidzianym w art. 78–81 ustawy o gospodarce nieruchomościami trybie, a nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie były jednak opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, ale z tytułu trwałego zarządu, o stosowaniu art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności 30-dniowego terminu przewidzianego w tym przepisie nie mogło być w sprawie mowy. Zastosowanie miał natomiast przepisy art. 129 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Ponieważ decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 17 grudnia 2010 r. (zwrotka k. 3 akt organu I instancji), a odwołanie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach wniesione od tej decyzji do SKO za pośrednictwem Starosty Pińczowskiego datowane na 5 stycznia 2011 r., zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w Kielcach w dniu 7 stycznia 2011 r., to nie może być wątpliwości, że zostało ono wniesione po terminie, który upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. Równocześnie ani z treści tego odwołania, ani też z akt sprawy nie wynika, aby uchybiony termin został przywrócony. W tej sytuacji merytoryczne rozpoznanie tego odwołania przez organ II instancji, który stwierdził bezpodstawnie, że odwołanie to zostało wniesione w ustawowym terminie, stanowiło rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy dodatkowo wyjaśnić, że informacja zawarta w decyzji organu I instancji dotycząca możliwości złożenia przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, stosownie do treści art. 87 ust. 3 w związku z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w terminie do 30 dni licząc od dnia doręczenia wypowiedzenia, wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach za pośrednictwem Starosty Pińczowskiego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie mogła – sama w sobie – spowodować dopuszczalności rozpatrzenia odwołania strony wniesionego po terminie. Informacja ta nie może bowiem być uznana za – nawet błędne – pouczenie o tym, czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji Starosty Pińczowskiego z [...] grudnia 2010 r. Nie dotyczy ona bowiem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, ale – jak to wyżej wyjaśniono – sporu w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, który jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Poza tym nawet gdyby uznać przytoczoną informację za błędne pouczenie, to mogłoby ono najwyżej być podstawą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty Pińczowskiego z [...] grudnia 2010 r. Skoro jednak taki wniosek nie został dotychczas złożony, to wskazana okoliczność nie miała wpływu na ważność zaskarżonej decyzji. Z wskazanych przyczyn Sąd nie miał możliwości merytorycznego rozpoznania skargi, ani ustosunkowania się do zawartych w niej zarzutów. Był natomiast zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. Od wyroku skargi kasacyjne złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – obrazą art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] marca 2011 r. znak: [...] i przyjęcie, że Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia prawa na skutek rozpatrzenia po terminie odwołania Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach od decyzji Starosty Pińczowskiego z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] bez uprzedniego przewrócenia terminu do jego wniesienia; – obrazę art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z błędną wykładnią art. 112 k.p.a. prowadzącą do nieuwzględnienia przez WSA w Kielcach jego treści, przez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] marca 2011 r. znak: [...] i przyjęcie, że rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, ale zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, oznacza działanie organu odwoławczego z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli uprzednio nie przywrócił on terminu do wniesienia tego odwołania. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach, zaskarżyła wyrok w części stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie: – naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2011 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wskutek uznania, że została ona wydana w wyniku złożenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, bez uprzedniego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, – naruszenia art. 112 k.p.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, w konsekwencji czego uznano, że rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, ale zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, oznacza bezpodstawne działanie organu odwoławczego, jeżeli uprzednio skarżący Oddział nie złożył wniosku o jego przywrócenie i organ odwoławczy nie przywrócił terminu do wniesienia tego odwołania, podczas gdy skarżący Oddział stosował się do pouczenia zawartego w decyzji organu administracyjnego – Starosty Pińczowskiego. W oparciu o powyższe zarzuty wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargi kasacyjne zostały oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". Błędne pouczenie w decyzji to zarówno błędne określenie środka służącego do zaskarżenia decyzji, jak i błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. W sprawie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że stronie służyło od decyzji odwołanie w terminie określonym w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zakwalifikowało środek zaskarżenia i zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli przepis prawa z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa w działaniu organu, który zastosował tę ochronę. Nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa. Z tego względu, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów ze względu na zasadność skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Kielcach.