II SA/Ke 258/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2011r. sprawy ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Zastępcy Dyrektora Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny od decyzji Starosty z dnia [...] ustalającej opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P., Obręb 13, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 850 m2 od 1 stycznia 2011 r. w kwocie 193,80 zł., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Starosty podniesiono, iż zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest zobowiązana do ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Jednocześnie odwołujący się wniósł o protokolarne przekazanie Ministrowi Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ulicy N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 850 m2 będącej własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny z siedzibą w Warszawie. W tak tylko ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 17 i 82 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 89 tej ustawy, zgodnie z którym w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa, opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji. Opłaty tej nie pobiera się jednak za rok, w którym nastąpiło nabycie trwałego zarządu. Organ uznał również, że ustalenie opłaty z tytułu trwałego zarządu nastąpiło na podstawie wartości nieruchomości prawidłowo ustalonej w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Sposób wyceny odpowiadał przy tym wymogom określonym w § 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, 09z. 2109). Operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa na kwotę 64,600 zł, stanowi w ocenie organu dowód na tę okoliczność i zarówno organ jak i strona mają obowiązek respektowania ustalonych w nim okoliczności dotyczących wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż KRUS nie jest zobowiązany do ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu, Kolegium wyjaśniło, że podmioty zwolnione z obowiązku ponoszenia tych opłat zostały enumeratywnie wymienione w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem gospodarka nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe: 1) Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych, Najwyższej Izby Kontroli, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, 2) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów - należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z przepisu tego niezbicie w ocenie organu wynika, że KRUS niej jest podmiotem, który z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu jest zwolniony. Odnośnie natomiast wniosku o protokolarne przekazanie Ministrowi Skarbu Państwa spornej nieruchomości Kolegium wyjaśniło, że jest to zagadnienie odrębne od kwestii ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu, w związku z czym nie może być przedmiotem rozpatrywania w niniejszym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, nie znajduje odzwierciedlenia w aktualnym stanie prawnym, gdyż art. 60 ust. 1 ugn o podanej przez organ treści nie obowiązuje od dnia 1 stycznia 2009 r. Nowelizacja tego przepisu zawarta w ustawie z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 220, poz. 1412) wprowadziła zmianę w wykazie jednostek organizacyjnych, na rzecz których trwały zarząd ustanawiany jest nieodpłatnie, a gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa powierzono ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Ponadto w dodanym po art. 60 nowym przepisie art. 60a wyodrębniono z przepisu art. 60 ust. 1 katalog jednostek organizacyjnych i uzupełniono go o Rządowe Centrum Legislacji. Wymienione w tym przepisie jednostki są jednostkami organizacyjnym centralnej administracji rządowej, a organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, którego kompetencje i zadania zostały określone w ustępach 2 – 6 tego artykułu. Zgodnie natomiast z art. 60a ust. 2 pkt 13 i ust. 3, minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w ramach gospodarowania nieruchomościami ustanawia nieodpłatnie trwały zarząd dla jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1. Zdaniem skarżącego ustawodawca wymienił w art. 60a ust. 1 pkt 1 ugn jednostki organizacyjne używając nazw ogólnych, tj. ministerstwa, urzędy centralne i urzędy wojewódzkie. SKO nie uwzględniło również, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest urzędem centralnym. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi, a oddziały regionalne i placówki terenowe są jednostkami organizacyjnymi kasy służącymi do bezpośredniej realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych (§ 5 ust. 1 statutu KRUS, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr 14 z 20 maja 2010 r. w sprawie nadania statutu Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – Dz. Urz. MRiRW nr 10, poz. 10). Przedstawiony stan prawny, który został pominięty przez organ II instancji potwierdza zdaniem strony skarżącej, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako urząd centralny wymieniony w art. 60a ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zobowiązana do ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutu odwołania SKO przyznało, że w zaskarżonej decyzji błędnie zacytowano treść art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami w nieaktualnym brzmieniu. Organ zauważył jednak, że choć Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako centralny organ administracji rządowej jest podmiotem uprawnionym do zwolnienia od ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu, to jednak tylko w sytuacji, gdy grunty te zostały oddane jednostkom organizacyjnym przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Tymczasem w sprawie nie doszło do przekazania przez Starostę spornej nieruchomości właściwemu ministrowi, o czym świadczy treść odwołania Zastępcy Dyrektora Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny z dnia 5 stycznia 2011 r. Tryb oddawania w trwały zarząd uregulowany jest przepisem art. 60 ust. 2 ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim przejęciu niezbędnej dokumentacji od starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Te regulację precyzuje art. 60a ust. 5 ugn, w myśl którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wraz z dokumentacją nieruchomości należące do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, niezbędne dla potrzeb jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, na jego wniosek, w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W sprawie natomiast, pomimo upływu ponad roku od zawarcia aktu notarialnego właściwy minister nie zwrócił się do Starosty z wnioskiem o przekazanie dokumentacji dotyczącej spornego gruntu. W piśmie z dnia 11 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do odpowiedzi na skargę podnosząc, że SKO potwierdziło, iż Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako centralny organ administracji rządowej jest podmiotem uprawnionym do zwolnienia od ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Ustalanie opłat z tytułu trwałego zarządu dotyczy jednostek niewymienionych w art. 60a ust. 1, przez co ustalanie takich opłat w oparciu o art. 83 ust. 2 pkt 2 ugn dla Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, który jest centralnym urzędem wymienionym w art. 60a ust. 1 ugn, jest nieuprawnione i stanowi przekroczenie kompetencji Starosty Pińczowskiego. O zasadności takiego stanowiska świadczy również treść art. 21 ugn, zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Ponadto zgodnie z nowym brzmieniem art. 23 ust. 1 ugn, gdzie zmieniono tzw. wprowadzenie do wyliczenia, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58 – 60 oraz art. 60a, starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa i nie została oddana w użytkowanie wieczyste, a więc wchodzi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Nieruchomość ta przeznaczona jest na potrzeby urzędu centralnego, przez co starosta nie jest podmiotem uprawnionym do gospodarowania nią, w tym do ustalania opłat za trwały zarząd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która, m. in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całości podzielanym również w piśmiennictwie, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem wydanie przez organ odwoławczy w takim przypadku rozstrzygnięcia oznacza weryfikację w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym) decyzji ostatecznej, czyli decyzji, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa (por. A. Matan (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 385, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2294/96, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r. II OSK 901/07). Sąd administracyjny stwierdzając, że organ dokonał rozpatrzenia odwołania wniesionego po terminie, a więc ponownie – wbrew prawu – rozpoznał sprawę co do meritum, zamiast wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa, zobowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie było w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją żadnych wątpliwości, że dotyczyła ona ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa. Regulacja dotycząca ustalania wysokości, a także aktualizacji takich opłat znajduje się w art. 82 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej ugn (tekst jednolity Dz. U. Nr 102/10 poz. 651). W szczególności art. 83 i 84 tej ustawy określają sposób ustalania wysokości opłaty z tytułu trwałego zarządu w zależności od celu, na jaki nieruchomość jest przeznaczona, art. 87 statuuje zasady aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, a art. 89 ugn przewiduje zasady ustalania opłaty rocznej w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa. Ten ostatni przepis został wskazany przez organ II instancji jako podstawa prawna decyzji Starosty z dnia [...]. Organ I instancji natomiast, jako podstawę prawną swojej decyzji podał art. 87 ust. 1,2,3 i 4 ugn, a w uzasadnieniu swej decyzji powołał się ponadto na art. 83 ust. 2 pkt 2 ugn. Nie rozstrzygając o prawidłowości tych podstaw nie może być żadnych wątpliwości, że sprawa dotycząca ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, a więc taka w jakiej zostało przeprowadzone kontrolowane postępowanie, wymaga decyzyjnej formy jej rozstrzygnięcia. Wynika to bowiem jednoznacznie z treści art. 89, a także art. 84 ust. 5 i 87 ust. 3 ugn. Ponieważ równocześnie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera kompletnej, szczególnej regulacji dotyczącej zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności procedury odwoławczej, ani też przepisy dotyczące opłat z tytułu trwałego zarządu nie zawierają odesłań w tym zakresie do jakichkolwiek przepisów, to nie może być wątpliwości, że do określenia środków zaskarżenia od decyzji dotyczących opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości, a także do zasad wywodzenia tych środków mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazanego wniosku nie może zmienić treść art. 78 ust. 2 ugn, który to przepis w związku z art. 87 ust. 3 ugn został powołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jako podstawa złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo że jest uzasadniona w innej wysokości. Po pierwsze bowiem wskazany art. 87 ust. 3 ugn nie zawiera jakiejkolwiek normy odsyłającej przy rozpatrywaniu spraw dotyczących opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, do przepisu art. 78 tej ustawy, gdyż art. 87 ust. 3 stanowi, że aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się w drodze decyzji właściwego organu, a nowa wysokość tej opłaty obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. Po drugie natomiast szczególna procedura przewidziana w art. 78 ugn pozwalająca na weryfikację wysokości zaktualizowanej opłaty rocznej, albo na weryfikację samej zasadności tej aktualizacji, nie dotyczy opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu, ale opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Szczególność tej procedury wynika z charakteru użytkowania wieczystego, które jako prawo pośrednie łączące w sobie cechy zarówno prawa własności, jak i ograniczonych praw rzeczowych nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ale cywilnoprawny (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, LEX 236557). Taki charakter powoduje, że weryfikacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w szczególnym, przewidzianym w art. 78 – 81 ugn trybie, a nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie były jednak opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, ale z tytułu trwałego zarządu, o stosowaniu art. 78 ust. 2 ugn, a w szczególności 30-dniowego terminu przewidzianego w tym przepisie nie mogło być w sprawie mowy. Zastosowanie miał natomiast przepisy art. 129 § 1 i 2 kpa, zgodnie z którymi odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Ponieważ decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 17 grudnia 2010 r. (zwrotka k. 3 akt organu I instancji), a odwołanie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny wniesione od tej decyzji do SKO za pośrednictwem Starosty datowane na 5 stycznia 2011 r., zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w K. w dniu 7 stycznia 2011 r., to nie może być wątpliwości, że zostało ono wniesione po terminie, który upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. Równocześnie ani z treści tego odwołania, ani też z akt sprawy nie wynika, aby uchybiony termin został przywrócony. W tej sytuacji merytoryczne rozpoznanie tego odwołania przez organ II instancji, który stwierdził bezpodstawnie, że odwołanie to zostało wniesione w ustawowym terminie, stanowiło rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy dodatkowo wyjaśnić, że informacja zawarta w decyzji organu I instancji dotycząca możliwości złożenia przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, stosownie do treści art. 87 ust. 3 w związku z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w terminie do 30 dni licząc od dnia doręczenia wypowiedzenia, wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie mogła – sama w sobie - spowodować dopuszczalności rozpatrzenia odwołania strony wniesionego po terminie. Informacja ta nie może bowiem być uznana za – nawet błędne – pouczenie o tym, czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...]. Nie dotyczy ona bowiem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, ale - jak to wyżej wyjaśniono - sporu w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, który jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Poza tym nawet gdyby uznać przytoczoną informację za błędne pouczenie, to mogłoby ono najwyżej być podstawą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...]. Skoro jednak taki wniosek nie został dotychczas złożony, to wskazana okoliczność nie miała wpływu na ważność zaskarżonej decyzji. Z wskazanych przyczyn Sąd nie miał możliwości merytorycznego rozpoznania skargi, ani ustosunkowania się do zawartych w niej zarzutów. Był natomiast zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, biorąc pod uwagę wskazane wyżej uwagi rozpatrzy sprawę przy uwzględnieniu treści art. 134 zd. 1 in fine w zw. z art. 129 § 1 i 2 kpa. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.