II SA/Bd 561/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą skarżącemu W.L. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie prefabrykowanych garaży blaszanych (21 boksów) na terenie działki nr [...] KM [...] przy ul. D [...] w [...]. Kolegium uznało, że planowana inwestycja nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej dalej "p.z.p.") przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1847/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 196465) organ odwoławczy wskazał, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa", jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Bez zachowania wskazanych wymogów ustawodawca nie dopuszcza wydania decyzji o warunkach zabudowy. Według Kolegium z przeprowadzonej analizy wynika, że planowane przez skarżącego usytuowanie zespołu prefabrykowanych garaży zakłóca istniejący na analizowanym obszarze ład przestrzenny. W bezpośrednim sąsiedztwie na wszystkich działkach graniczących z działkami, na której jest planowana inwestycja, znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi. Zabudowa wielorodzinna, której zespół garaży blaszanych mógłby być ewentualnie uzupełnieniem, znajduje się na krańcach obszaru analizowanego. Planowana inwestycja znajduje się w centrum pewnej całości urbanistycznej, którą stanowi zespół budynków jednorodzinnych. Budowa zespołu garaży blaszanych pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją terenu sąsiedniego, jak też nie uwzględnia wymagań społecznych (co potwierdzają protesty okolicznych mieszkańców) i kompozycyjno – estetycznych. Ponadto w rejestrze gruntów działka inwestora określona jest jako teren mieszkaniowy. Kolegium nie podzieliło przy tym zarzutów skarżącego co do wad uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, tj. sformułowania go z uchybieniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Uznało, że brak możliwości ustalenia wymagań w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia określenie odstępstw od wymagań wskazanych w § 4 – 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium wskazało ponadto, że zawarte w art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p. sformułowanie, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, należy rozumieć jako niezbędny brak sprzeczności także z unormowaniami p.z.p. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił, że Kolegium nie ustosunkowało się do podnoszonych w odwołaniu nieprawidłowości w ocenie materiału dowodowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Z kolei ustalenia Kolegium opierają się na nieaktualnej mapie, która nie obrazuje obecnego stanu zabudowy. Na terenie objętym analizą istnieją zespoły garaży, w tym przylegające bezpośrednio do działki skarżącego. Nie można zatem podzielić stanowiska organu odwoławczego, że nie ma możliwości ustalenia kontynuacji parametrów zabudowy. Tym samym są spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Skarżący zwrócił uwagę, że występujący na analizowanym terenie niski wskaźnik zabudowy nie jest wynikiem planowej zabudowy, ale wynika z braku możliwości rewitalizacji zabudowy i wznoszenia nowej zabudowy ze względu na planowany od 40 lat przebieg ulicy. Istniejąca zabudowa przeczy pojęciu "ładu przestrzennego". Według skarżącego w analizie pominięto także ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projektu planu miejscowego opracowanego dla projektowanej na przedmiotowym terenie ulicy, przewidującego likwidację zabudowy mieszkaniowej na rzecz terenów komunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i dodając ponadto, że w przedmiotowym postępowaniu nie podlegają badaniu zapisy Studium i projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd – nie dostrzegając naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonej decyzji - stwierdził, że organy administracji w przedmiotowej sprawie dopuściły się naruszenia prawa w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zatem od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma w tymże postępowaniu doręczane winny być temu pełnomocnikowi a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., w myśl którego, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten, jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 45/93; opubl. w "Orzecznictwie Sądu Najwyższego Izba Cywilna" z 1994, nr 5, poz. 112), nie dopuszcza żadnych wyjątków i "zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Sąd Najwyższy zauważył również, iż strona postępowania administracyjnego poprzez ustanowienie pełnomocnika chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. W tej sytuacji - jak wywiedziono w wymienionym orzeczeniu - pominięcie przez organ administracji pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 września 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 725/06, opubl. w LEX pod nr 265549). Doręczenia dokonane samej stronie a nie jej pełnomocnikowi są bezskuteczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 810/05, opubl. w LEX pod nr 236469). W przedmiotowej sprawie skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego, składając stosowne pełnomocnictwo organowi pierwszej instancji (k. 24 akt tegoż organu). Pomimo to ani decyzja organu pierwszej instancji, ani organu odwoławczego nie została doręczona pełnomocnikowi. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 lutego 1987r. , sygn. akt SA/Wr 875/86, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" z 1987r., nr 1, poz. 13). Wskazanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zdaniem Sądu nie niweluje fakt, że wspomniane decyzje zamiast pełnomocnikowi zostały doręczone bezpośrednio skarżącemu (por. zwrotne potwierdzenia odbioru tych decyzji). Jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu – ustanowienie pełnomocnika ma chronić stronę przed skutkami nieznajomości prawa, ma zapewnić możliwe pełną ochronę jej praw. Doręczając decyzję stronie zamiast jej pełnomocnikowi organ tym samym ignoruje ocenę strony, że niezbędna jest jej profesjonalna pomoc; bez winy strony pozbawia ją możliwości udziału w sprawie na warunkach, jakie może sobie zapewnić w państwie prawa. Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny więc uwzględnić znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo dla radcy prawnego. Celowym jest przy tym zwrócenie się do wskazanych w owym pełnomocnictwie stron postępowania (mocodawców) o ewentualne sprecyzowanie, na jaki adres ma być kierowana korespondencja do pełnomocnika. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zostało podjęte w oparciu o art. 152 p.p.s.a.