II SA/Bd 562/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego użytkowania budynku oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (w skrócie "PINB") decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...].WS, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zwanej w skrócie "k.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie użytkowania budynku magazynowo – produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. , którego właścicielami są A. i K. K. zam. w [...] przy ul. [...], jako bezprzedmiotowe. PINB ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. znak. WB.6740.8.106.2019. Inwestorom zostało wydane także pozwolenie na użytkowanie (decyzja PINB z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...]). Wydanie pozwolenia na użytkowanie zostało poprzedzone kontrolą obowiązkową, w trakcie której nie stwierdzono aby hala miała charakter produkcyjny tylko magazynowy. Na hali nie było żadnych maszyn i urządzeń służących do produkcji tj. wstępnego montażu konstrukcji stalowych. PINB zwrócił uwagę, że taki zapis pojawił się w decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2010 r. znak: [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził jednakże, że nie posiada kompetencji do oceny czy dana inwestycja (zamierzenie budowlane) jest zgodna z zapisami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Jest to kompetencja starosty. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez W. I. S., P. S. i A. A. K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "WINB") decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. WINB opisując sprawę wskazał na prowadzone wcześniej przed PINB postępowanie skargowe w sprawie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w zakresie uciążliwego hałasu związanego z działalnością tego zakładu oraz lokalizacji stanowisk postojowych dla samochodów dostawczych (ciężarowych). WINB wskazał także na znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego w B. z [...] sierpnia 2020 r. sygn. II W 217/20 z którego wynika, że na obwinionego K. K. została nałożona grzywna za to, że w okresie od [...] maja 2020r. do [...] czerwca 2020 r. na terenie działki o numerze 125 przy ul. [...] w B. , będąc właścicielem hali magazynowo – produkcyjnej z częścią biurowo – socjalną, użytkował ten obiekt wbrew warunkom określonym w punkcie 2 ust. 1 lit. B decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wydanej przez Burmistrza [...] dnia [...] lutego 2019 roku poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z funkcji magazynowej – magazyn gotowych elementów stalowych lub wstępny montaż konstrukcji stalowych na inny sposób użytkowania, tj. o czyn z art. 54 kw w zw. z art. 93.9b ustawy Prawo budowlane. WINB zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest informacji, czy ww. wyrok jest prawomocny. Z wyroku tego nie wynika także, w jaki konkretny sposób budynek był użytkowany. WINB podniósł, że organ I instancji nie dokonał porównania rzeczywistego użytkowania budynku magazynowo – produkcyjnego ze sposobem wynikającym z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty brodnickiego z [...] sierpnia 2019r. W protokole oględzin z [...] października 2020 r. organ nie wskazał w jaki sposób był użytkowany budynek; wskazał tylko ogólnie, że budynek użytkowany był zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, nie wyjaśniając dokładnie co dopuszczają te dokumenty. Z akt sprawy nie wynika, czy oba etapy realizacji inwestycji zostały zakończone oraz czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] kwietnia 2020 r. obejmowała całość inwestycji (brak tej decyzji w aktach sprawy). PINB nie odniósł się także do projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, na którym wskazane są miejsca postojowe dla tirów (2 stanowiska), doki rozładunkowe (4 stanowiska) i rampa rozładunkowa. WINB wskazał także na protokół kontroli Kujawsko – P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2020 r., w którym stwierdzono, że w przedmiotowej lokalizacji prowadzona jest działalność przeładunkowo – magazynowa. WINB wskazał, że zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Stosownie natomiast do art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Zdaniem WINB w świetle art. 105 § 1 k.p.a. sprawa nie jest zatem bezprzedmiotowa, istnieje bowiem przedmiot faktyczny tj. sposób użytkowania ww. budynku, który nie został określony przez PINB. Nie dokonano analizy czy aktualny sposób użytkowania tego obiektu nie narusza przepisów Prawa budowlanego. PINB nie wskazał, czy aktualna działalność prowadzona w ww. budynku nie zmieniła m.in. warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. WINB wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nie może odnosić się do podnoszonej w odwołaniu kwestii emisji hałasu, gdyż w tym zakresie organ nie jest właściwy. Konieczne jest natomiast wzięcie pod uwagę pozostałych wniosków i zarzutów, w tym dotyczących zamontowania w budynku agregatu chłodniczego, przeprowadzenia ponownej wizji lokalnej, przeprowadzenia dowodu z ww. wyroku Sądu Rejonowego w zakresie jego prawomocności oraz uzyskania informacji jaki inny sposób użytkowania był przedmiotem wymierzenia K. K. kary grzywny. W sprzeciwie od decyzji WINB K. K. wniósł o jej uchylenie zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku uznania, że decyzji PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś czynności wyjaśniające wymagają powtórzenia postępowania w znacznej części i nie mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Skarżącego organ odwoławczy prowadząc postępowanie mógł dokonać stosowanych ustaleń wykorzystując możliwości wynikające z przepisu art. 136 k.p.a. i wydać rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancjui. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść cytownego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej baza orzeczeń nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Ponadto przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Ocena organu w powyższym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że podstawą prawną decyzji PINB był art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Słusznie ocenił WINB, że doszło do naruszenia tego przepisu proceduralnego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, sprawa toczy się w celu ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Sprawa byłaby zatem bezprzedmiotowa, gdyby budynek w ogóle nie był użytkowany - nie można bowiem zmienić czegoś, co nie zaistniało. Jeżeli budynek nie byłby w ogóle użytkowany, to niemożliwe byłoby rozpatrywanie czy doszło do zmiany użytkowania. Innymi słowy: stwierdzenie, że budynek w ogóle nie jest użytkowany powodowałby brak konieczności oceny, czy zmiana sposobu użytkowania została dokonana z naruszeniem art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a tym samym nie byłoby powodu rozstrzygania w oparciu o wskazany przez WINB art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Słusznie zatem ocenił organ odwoławczy, że doszło do naruszenia przepisu postępowania. Słuszna jest także ocena organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Aby bowiem rozstrzygnąć, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania i to w taki sposób, że wymaga to interwencji organu nadzoru budowlanego (tj. podjęcia działań o których mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego) konieczne jest ustalenie podstawowych faktów tzn.: w jaki sposób powinien być użytkowany obiekt budowlany (co winno mieć oparcie w treści stosownych decyzji administracyjnych) i w jaki sposób obecnie jest użytkowany obiekt budowlany. Dopiero po ustaleniu tych faktów organ może w decyzji kończącej postępowanie rozstrzygnąć, czy ustalony stan faktyczny jest "zmianą sposobu użytkowania". Ocena ta nie może być zatem treścią protokołu oględzin. W trakcie oględzin organ ma ustalić fakty (np. istnieje budynek, w budynku znajdują się maszyny i narzędzia wykorzystywane do montażu konstrukcji stalowych, w budynku znajdują się konstrukcje stalowe w trakcie montażu – albo: w budynku nie stwierdzono żadnych maszyn i urządzeń służących do montażu, w budynku brak jakichkolwiek konstrukcji w trakcie montażu). Bez takich podstawowych ustaleń niemożliwe jest wydanie decyzji. W przedmiotowej sprawie WINB zasadnie zatem wskazał na brak zebrania dowodów pozwalających na ustalenie rzeczywistego sposobu użytkowania budynku czy wyznaczenia miejsc parkingowych, czym naruszono art. 77 k.p.a. Ustalenie sposobu użytkowania budynku jest podstawową, istotną okolicznością w sprawie, której organ pierwszej instancji w ogóle nie dokonał. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zasadna była ocena WINB w zaskarżonej decyzji, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowe sprawie. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.