II SA/Bd 565/13

Dnia 4 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 września 2013 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.; zwanej w skrócie "u.g.n."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz § 1 uchwały Nr XVIII/168/08 Rady Gminy [...]z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego Nr 65, poz. 1090) – ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2430 zł z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 113/4, położonej w obrębie ewidencyjnym[...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia[...], – zobowiązał do uiszczenia opłaty adiacenckiej skarżącego E. S. Organ ustalił, że na wniosek skarżącego, decyzją z dnia [...] (która stała się ostateczna w dniu 1 marca 2012 r.) zatwierdzony został podział działki nr 113/4 na trzy nowe działki. Nieruchomość objęta podziałem położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, obszar ten nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia takiego planu. W dniach [...] r. Wójt Gminy [...] wydał dla działki nr 133/4 decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie łącznie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego organ stwierdził, że różnica wartości nieruchomości przez podziałem według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział i po podziale według stanu na dzień gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna oraz cen na dzień wydania niniejszej decyzji wyniosła 8100 zł. Wobec tego, zgodnie z art. 98a ust. 4 u.g.n. i mając na względzie ustaloną w § 1 uchwały Nr XVIII/168/08 Rady Gminy [...] z dnia [...] r. stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości tj. 30 % różnicy wartości nieruchomości – organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2430 zł. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nie był informowany o zabranym materiale dowodowym. Skarżący zakwestionował także uwzględnienie przy obliczaniu należnej opłaty wartości działek położonych w gminie [...] i gminie[...], podnosząc że ze względu na specyfikę terenu w [...] (fatalna jakość dróg, brak zbiorowej komunikacji, oddalenie od wszelkiej infrastruktury) działki te nie są porównywalne. Działki w [...] osiągają wartość co najwyżej 7 – 12 zł za m2. Odwołujący wskazał także, że składając wniosek o wytyczenie działki mniejszej niż 0,3 ha nie była poinformowany o ewentualnych kosztach, a o istnieniu opłaty adiacenckiej dowiedział się dopiero w momencie otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie opłaty. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że podział nieruchomości - działki nr 113/4 o powierzchni 2,01 ha, nastąpił na podstawie decyzji Wójta Gminy[...], która stała się ostateczna w dniu 1 marca 2012 r. Organ I instancji wydając decyzję ustalającą opłatę adiacencką zachował zatem termin przewidziany w art. 98a ust. 1 u.g.n. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w uchwale Nr XVIII/168/08 Rady Gminy [...] z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która obowiązywała w dniu wydania decyzji o opłacie i na jej podstawie prawidłowo zastosowano stawkę 30 %. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określił rzeczoznawca majątkowy w sposób zgodny z art. 98a ust. 1 u.g.n. Kolegium za bezzasadny uznało zarzut odwołania, iż wysokość opłaty adiacenckiej została wyliczona na podstawie cen działek zlokalizowanych w sposób bardziej atrakcyjny niż nieruchomość wyceniana. Kolegium wskazało, że w przypadku gdy na rynku lokalnym nie ma nieruchomości podobnych do wycenianych rzeczoznawca może rozszerzyć analizę o rynek sąsiedni podobny do rynku, na którym występuje szacowana nieruchomość. W rozpatrywanej sprawie określając wartość nieruchomości wycenianej przed i po podziale rzeczoznawca majątkowy przyjęła 28 cen transakcyjnych uzyskanych za nieruchomości podobne z obszaru gminy[...], na którym znajduje się nieruchomość wyceniana. Z przyjętych do porównań nieruchomości tylko 2 ceny transakcyjne dotyczą obiektów z sąsiedniej gminy B. B. Zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) to rzeczoznawca majątkowy określa obszar rynku. W operacie znajduje się uzasadnienie dla przyjęcia poszerzonego rynku. Wbrew zarzutowi odwołania w operacie szacunkowym wskazano zakres współczynników korygujących i sposób stosowania współczynników (str. 23 – 24 operatu szacunkowego). Rzeczoznawca omówiła także zastosowany w stosunku do nieruchomości drogowej współczynnik korekcyjny "K" (str. 24 – 25 wyceny). Strona miała także zapewniony udział w postępowaniu: zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2012 r. organ pierwszej instancji powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, jednocześnie poinformowano skarżącego o terminie oględzin nieruchomości. Jak wynika z protokołu oględzin, skarżący nie wniósł uwag do czynności rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2013 r. skarżący został powiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie. Wskazując, iż uchwała rady gminy ustalająca wysokość opłaty adiacenickiej jest aktem prawa miejscowego, za nieuzasadniony Kolegium uznało także zarzut, że odwołujący w czasie podziału nieruchomości nie został poinformowany o kosztach, jakie mogą być z podziałem nieruchomości związane. W skardze do sądu administracyjnego E. S. podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucił, że Kolegium nie odniosło się do jego stanowiska przedstawionego w odwołaniu. Podkreślił, że kwestionuje przede wszystkim dobór kryteriów porównawczych i wynikającą z tego wysokość opłaty adiacenckiej a ponadto twierdzenie, jakoby był poinformowany o zebranym materiale dowodowym i nie wnosił do niego uwag. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a."), dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ wywiązał się z powyższych obowiązków. Ponadto wbrew zarzutom skarżącego Kolegium odniosło się do kwestii, które podnosił w odwołaniu, przy czym ocena ta nie narusza przepisów prawa. Przede wszystkim Kolegium odniosło się do argumentów skarżącego odnośnie rozszerzenia granic analizowanego rynku obrotu nieruchomościami. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego przed określeniem wartości nieruchomości jest analiza rynku nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego). Słusznie Kolegium zwróciło uwagę na treść § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia zgodnie z którym rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Wiedza w powyższym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Zasadne w tym kontekście jest stanowisko Kolegium, że to rzeczoznawca majątkowy określa obszar rynku. Ponadto, tak jak zauważyło Kolegium, w rozważanej sprawie rzeczoznawca dokonując określenia rynku nieruchomości w ten sposób, że obejmuje on zarówno gminę [...] jak też obszar gminy[...], nie dokonał tego w sposób arbitralny, lecz w pkt 8.1. operatu szacunkowego zawarł uzasadnienie takiego rozszerzenia; co więcej przy tak określanym rynku analizie zostały poddane przede wszystkim ceny z terenu gminy N. W. W., tj. gminy w której znajduje się nieruchomość skarżącego. Należy zauważyć, iż skarżący w istocie kwestionuje możliwość ustalenia zestawu porównywalnych nieruchomości poprzez włączenie do nich nieruchomości położonych poza terenem miejscowości [...], gdzie znajduje się jego nieruchomość. Poza jednakże wskazaniem, że działki rolne w [...] są mało atrakcyjne oraz wskazaniem na jedną transakcję sprzedaży nieruchomości, którą udało mu się przeprowadzić, skarżący nie wskazał żadnych dowodów, z których mogłoby wynikać, że istnieje, ograniczony wyłącznie do terenu[...], rynek nieruchomości rozumiany jako zestaw dokonanych transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości, a nie zestaw ogłoszeń wskazujących na chęć sprzedaży nieruchomości, który pozwoliłby na określenie możliwej do uzyskania ceny nieruchomości tego rodzaju, jak własność skarżącego. Zasadnie także podniosło Kolegium, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym zawarł zestawienie współczynników korygujących (str. 15 – 16 operatu), uzasadniając przyjęcie właśnie takiego zestawu czynników jak też ich wagę dla potrzeb wyceny nieruchomości oraz gradację ocen w obrębie każdego ze współczynników. Należy zauważyć, że w kontekście przyjętych współczynników wyceniana działka nr 113/7 została oceniona jako mało atrakcyjna tj. przypisano jej najniższą ocenę w obrębie każdego z przyjętych współczynników korygujących, obrazujących cechy nieruchomości wpływające na jej cenę (por. str. 16 a str. 23 operatu). Słusznie także zwróciło uwagę Kolegium, że operat szacunkowy uwzględnia tak indywidualną cechę nieruchomości skarżącego jak niekorzystne położenie poziomu terenu działki względem poziomu drogi (tj. poniżej poziomu drogi), skutkiem czego rzeczoznawca przyjął współczynnik korygujący K = 0,90 który obniża dodatkowo wartość nieruchomości skarżącego. Organy, wbrew zarzutom skarżącego nie dopuściły się także naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że tak jak twierdzi Kolegium, skarżący otrzymał informacje o wszczęciu postępowania, był obecny przy czynnościach rzeczoznawcy na nieruchomości, był zawiadamiany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 10 k.p.a. Odnośnie braku wiedzy skarżącego o skutkach podziału nieruchomości na działki mniejsze niż 0,3 ha należy stwierdzić, że okoliczność ta ściśle wiąże się z podziałem nieruchomości, tj. postępowaniem administracyjnym, które poprzedzało obecnie kontrolowane postępowanie. Okoliczność ta jest zatem poza możliwościami kontroli w niniejszej sprawie. Trzeba jednakże podkreślić, że przewidziany w art. 9 k.p.a. obowiązek organu czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – nie może być rozumiany w ten sposób, że organ ma obowiązek udzielania porad prawnych czy świadczyć stronie doradztwo. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1301/11, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1291899 oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ze względu na powyższe, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.