II SA/Bd 566/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi B. D., B. D., L. A., E. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. D. i B. D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 4. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz L. A. i E. A. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwany k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Wojewoda K.-P. po rozpoznaniu odwołań E. A., L. A., B. D. i B. D. od decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia w ramach farmy wiatrowej Z. w Z. gm. R., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Jeśli jednak ten zasadniczy cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ odwoławczy ustalił, że osoby wnoszące odwołanie nie mają przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie. Odwołujący się są wprawdzie bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, ale nie mogą swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności. Każdy ma prawo ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, pod warunkiem spełnienia normy prawnej określonej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nieruchomości odwołujących się nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanych obiektów na działce inwestora. Zainteresowani nie udowodnili, że posiadają przymiot strony przedmiotowego postępowania. Odwołujący się, mówiąc o naruszeniu ich interesów, musieliby wskazać na konkretny przepis prawa z zakresu szeroko rozumianych przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Interes prawny musi bowiem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, czego skarżący nie wykazali. Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby, że odwołujący uzyskaliby przymiot strony niniejszego postępowania, nakazuje zarzuty tych osób kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, co stanowi bezpośrednią przesłankę do umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli E. A., L. A., B. D. i B. D. wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucili organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wskazali, że przeciwieństwem wyrażonej w nich zasady prawdy obiektywnej jest obowiązująca w postępowaniu cywilnym zasada kontradyktoryjności, zgodnie z którą obowiązek dostarczania dowodów ciąży w głównej mierze na stronach, a inicjatywa dowodowa sądu orzekającego ma znaczenie marginalne. Przebieg niniejszego postępowania zdaje się wskazywać, że organ odwoławczy pomylił te dwie zasadniczo różne procedury żądając od strony odwołującej się dostarczenia dowodów na to, że postępowanie jej dotyczy jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu oraz wskazania przepisów prawnych, z których oddziaływanie to wynikałoby. Zamiast zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, organ odwoławczy żądał przedstawienia tego materiału przez stronę, co więcej, żądał, aby strona wskazała konkretne techniczno-budowlane przepisy prawne, z których wywodzi swój przymiot strony postępowania. Stanowisko powyższe jest błędne, chociażby z tego względu, że brak jest przepisów techniczno-budowlanych regulujących warunki techniczne, zwłaszcza usytuowanie elektrowni wiatrowych. Konsekwencji tego nie mogą ponosić skarżący. Znamienne jest, że na skutek braku przepisów techniczno-budowlanych nie jest określona minimalna odległość elektrowni od budynków mieszkalnych i innych obiektów budowlanych oraz granic działki. Brak przepisów techniczno-budowlanych nie oznacza wszakże, że nie istnieje w ogóle obszar oddziaływania obiektu budowlanego, jakim jest elektrownia wiatrowa, na sąsiednie nieruchomości, determinujący uznanie właścicieli tych nieruchomości za strony w rozumieniu art. 28 § 2 Prawa budowlanego. Brak przepisów techniczno-budowlanych nie oznacza również, że organ prowadzący postępowania jest zwolniony od określenia stron postępowania i prowadzenia w tym przedmiocie postępowania wyjaśniającego. W odniesieniu do skarżących małżonków A. przymiot strony wynika z bezpośredniego sąsiedztwa należących do nich działek z działką objętą inwestycją. Działki rozdziela jedynie droga gminna ogólnie dostępna, co nie wyklucza bezpośredniego sąsiedztwa. Oddziaływanie inwestycji na dalsze nieruchomości, w tym nieruchomości należących do skarżących małżonków D., wynika między innymi z wpływu inwestycji na możliwość zagospodarowania działki, oddziaływania akustycznego na budynki mieszkalne, emitowanych zakłóceń łączności cyfrowej i niekorzystnej zmiany krajobrazu. Pismem z dnia [...].09.2013 r. uczestnik postępowania M. w R. wniosła o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...].09.2013 r. skarżący wnieśli o rozważenie zawieszenia postępowania z uwagi na wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nieprawomocnego wyroku z dnia 29.04.2013 r., w sprawie II SA/Bd 787/12, w którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego warunków zabudowy z uwagi na brak przymiotu po stronie skarżących stron postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od przytoczenia treści art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. W zasadzie ogranicza się ono do bardzo ogólnikowych rozważań dotyczących pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i poza ogólnym stwierdzeniem, że skarżący istnienia takiego interesu nie wykazali, nie zawiera ono żadnych własnych ustaleń ani rozważań, dlaczego organ zajął takie stanowisko. Tymczasem prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.02.2013 r., IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174). Na k. 72 akt administracyjnych znajduje tymczasem pismo skarżących, z którego wynikają konkretne twierdzenia świadczące, w ich mniemaniu, o posiadaniu przez nich interesu prawnego, do których organ w ogóle się nie odniósł. W związku z powyższym stwierdzić należy, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Dla strony bowiem, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak samo rozstrzygnięcie (vide np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30.12.2011 r., II SA/Gd 783/11, LEX nr 1148358). Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że zasadny był zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i nie może poprzestać na stwierdzeniu, że skarżący we własnym zakresie nie udowodnili istnienia swego interesu prawnego, skoro organ w ogóle nie zobowiązał ich do tego. Poza tym skarżący, wbrew twierdzeniom organu, powoływali w trakcie postępowania konkretne okoliczności świadczące, ich zdaniem, o tym, że posiadają taki interes (vide np. w/w pismo z dnia [...].10.2012 r., k. 72 akt adm.). Również zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. należy uznać za uzasadnione, skoro organ nie wyjaśnił we wskazany powyżej sposób przyczyn wydania rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Organ II instancji winien wprost określić, jaki jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji w odniesieniu do nieruchomości, których właścicielami są skarżący oraz na podstawie tych ustaleń wyjaśnić, czy przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisów w kwocie po [...] zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.