II SA/Bd 566/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] [...] na decyzję [...] [...] Inspektora Nadzoru [...] w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej określany również jako PINB) na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako kpa) stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego w swojej decyzji z dnia [...] .02.2019 r., znak: [...], na Zarząd Dróg Powiatowych w N. - zarządcę drogi powiatowej nr [...] W.-B. (działka nr [...]) polegającego na wykonaniu niezrealizowanego zakresu objętego zgłoszeniem dotyczącego utwardzenia w granicy pasa drogowego na odcinku drogi powiatowej nr [...] w miejscowości C., w tym w obrębie zjazdu na działkę nr [...] w ww. miejscowości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania dotyczącego pozbawienia zjazdu drogowego na drogę powiatową nr [...] nieruchomości położonej w miejscowości C., gm. S. (działka nr [...] ), stanowiącej własność E. I. (dalej określany jako Skarżący), decyzją z dnia [...] .02.2019 r., znak: [...] , nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych w N. wykonanie niezrealizowanego zakresu objętego zgłoszeniem dotyczącego utwardzenia w granicy pasa drogowego na odcinku drogi powiatowej nr [...] w miejscowości C., w tym w obrębie zjazdu na działkę nr [...] w miejscowości jak wyżej - w terminie do [...] października 2019 r. Pismem z [...] .11.2019 r. Zarząd Dróg Powiatowych w N. poinformował o wykonaniu obowiązków nałożonych w przytoczonej wyżej decyzji PINB. Wobec powyższego [...].12.2019 r. dokonano sprawdzenia w terenie wykonania nakazanych czynności. Na miejscu stwierdzono, że roboty budowlane związane z wykonaniem utwardzenia kostką betonową zjazdów w granicy pasa drogowego w obrębie nieruchomości w miejscowości C., gm. S. od numeru [...] do numeru [...], zostały zakończone. Na potwierdzenie tego faktu wykonano dokumentacją fotograficzną, a ustalenia z kontroli sprawdzającej zawarto w protokole z [...].12.2019 r. Wobec powyższych ustaleń zaszły przesłanki do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku. Na skutek odwołania złożonego przez Skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak [...] , na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie pozbawienia zjazdu drogowego na drogę powiatową nr [...] nieruchomości położonej w miejscowości C., gm. S. (działka nr [...] ) stanowiącej własność Skarżącego. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, m.in., że na mocy ustawy z dnia 13.10.1998 r. w sprawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną zmieniona została kategoria kontrolowanej drogi relacji [...] z drogi wojewódzkiej na powiatową, a następnie na mocy uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] .04.2003 r., Nr [...] w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonym do kategorii dróg powiatowych nowych numerów, zmieniono jej numer na [...]. Na podstawie dokumentacji przedstawionej przez Zarząd Dróg Powiatowych stwierdzono, że przebieg drogi nie zmienił się od 1945 r. Ponadto ustalono, że w 2006 r. wykonany został remont ww. drogi w zakresie wymiany starych i zniszczonych płyt betonowych chodnika (bez naruszenia granic pasa drogowego) zrealizowany na podstawie zgłoszenia Zarządu Dróg Powiatowych, które zostało skutecznie przyjęte przez Starostę N. bez wniesienia sprzeciwu organu. PINB dokonując analizy zgodności wykonanego remontu drogi powiatowej nr [...] [...] w 2006 r. z obowiązującymi przepisami, stwierdził, że wykonanie utwardzenia zjazdów tylko na szerokości chodnika, a nie do granicy nieruchomości, stanowi naruszenie przepisów, w tym m.in. art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 2068 ze zm.), a także naruszenie m.in. przepisu § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), zgodnie z którym zjazd indywidualny powinien mieć nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego. Zatem z uwagi na konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami organ I instancji [...] .02.2019 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydał decyzję znak: [...] , którą nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych w N. - zarządcy drogi powiatowej nr [...] [...] (działka nr [...] ) w miejscowości C. gm. S. wykonanie następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...] .12.2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją z [...] .02.2019 r. Podczas czynności kontrolnych, organ I instancji stwierdził, że zobowiązany wykonał utwardzenie zjazdów. Zatem, w oparciu o ustalony stan faktyczny, PINB w dniu [...] .01.2020 r. wydał zaskarżoną decyzję którą stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] .02.2019 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że nieznany jest mu przedmiot prowadzonego postępowania oraz zarzucił organowi I instancji m.in., że "nie przeprowadzono adekwatnego do wyniku badań postępowania administracyjnego". Przystępując do rozpoznania sprawy, organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane, a w szczególności art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Decyzja wydawana na tej podstawie nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przyjmuje się, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od której służył odrębny środek zaskarżenia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji wykonania obowiązków nałożonych decyzją naprawczą z dnia [...] .02.2019 r. Takie stanowisko wyrażone zostało również w wyroku NSA z 15.05.2019 r., II OSK 1607/17 oraz w licznych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 22.11.2017 r., VII SA/Wa 2604/16, czy WSA w Kielcach z 10.01.2019 r., II SA/Ke 619/18. Wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładającej określony obowiązek, obligowało organ nadzoru budowlanego do przejścia do kolejnego etapu trybu naprawczego, tak jak w analizowanym przypadku, wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. do stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku. Prawidłowo więc w sytuacji stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do wykonania określonego obowiązku wywiązał się z tego obowiązku, organ I instancji, stosując art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie obowiązku w formie decyzji wydanej w dniu [...] .01.2020 r. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że nieznany jest mu przedmiot prowadzonego postępowania, organ odwoławczy zauważył, że Skarżący jako strona postępowania brał udział w przedmiotowym postępowaniu, aktywnie w nim uczestnicząc. Jak wynika z akt sprawy organu I instancji, Skarżący był informowany w toku postępowania o jego przebiegu, celu, o dokonywanych przez organ czynnościach, ustaleniach oraz przysługujących prawach. Sam Skarżący osobiście zapoznawał się z dokumentacją akt sprawy, a także wnosił różne środki zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, zatem zarzut, że nie jest mu znany przedmiot postępowania, należy uznać za niezasadny. Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej, że nie uwzględniła wniosków, faktów i dowodów świadczących o nieistnieniu wybudowanej drogi [...] w 1945 r. i tego następstwach. W ocenie Skarżącego decyzję wydano z obrazą prawa m.in. art. 7, 10 § 1, 24 § 1 pkt 7, 77 i 79a kpa oraz art. 51 ust. 3 i 4, art. 64 Konstytucji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że oczekiwał, iż organ wyjawi, z czego wynika lub nie wynika w zgodzie z prawem - dostęp działki siedliskowej nr [...] do drogi publicznej: czy wprost z przepisu prawa, czynności prawnej czy też z orzeczenia sądowego i czy rzeczywiście zapewniona jest możliwość bezpiecznego przejścia, przejazdu, przegonu bydła - czy nie. Nie uczyniono również nic w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie legalności powstania drogi [...] . Bezprawiem jest rozbiórka chodnika na działce nr [...] i ułożenie kostki brukowej na działkach nr [...] i [...] na zgłoszenie - bez zgody lokalizacyjnej, bez decyzji zezwalającej na rozbiórkę i budowę - mimo nieustalonych i nieoznaczonych granic pasa drogowego oraz zgodnie z prawem nieustalonych granic drogi z działką nr [...] . Skarżący zarzucił również, że nie mógł wypowiedzieć się w sprawie w wyznaczonym mu terminie, bo terminu nie wyznaczono, ograniczając jego poznanie "telefonicznym uzgodnieniem z inspektorem prowadzącym sprawę". Napisał, że nie rozumie zawiadomienia, czy dotyczy ono sprawy z wniosku czy też z urzędu oraz załączył mapę - dowód na fałszywe ustalenia co do przedmiotowej drogi - do czego organ się nie odniósł, uchybiając zasadzie prawdy obiektywnej. Organ nie wskazał mimo obowiązku - przesłanek zależnych od Skarżącego, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, a których brak uniemożliwił wydanie zgodnej z żądaniem decyzji i to bez podania szczegółowego określenia, jakich informacji, dowodów potrzebują, oraz terminu na realizację tego prawa, czym naruszył art. 79a kpa. W piśmie z [...] .11.2021 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego wcześniej na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu, tj. wykonania, w zakreślonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego kończy zatem postępowanie naprawcze. Jest więc wydawana po wcześniejszym, ostatecznym i prawomocnym przesądzeniu, jakie roboty budowlane mają być zrealizowane, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Należy podkreślić, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter związany. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 (tak np. wyrok WSA w Kielcach z 10.01.2019 r., II SA/Ke 619/18, LEX nr 2616283). W realiach rozpoznawanej sprawy ostateczną i prawomocną decyzją z [...] .02.2019 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego PINB nałożył na Zarząd Dróg Powiatowych w N. obowiązek polegający na wykonaniu niezrealizowanego zakresu objętego zgłoszeniem dotyczącego utwardzenia w granicy pasa drogowego na odcinku drogi powiatowej nr [...] w miejscowości C., w tym w obrębie zjazdu na działkę nr [...] w ww. miejscowości. Wskazanie obowiązku, który wedle przywołanej decyzji został nałożony na inwestora, jest jednoznaczne, nie budzi wątpliwości oraz nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. W ramach postępowania zmierzającego do sprawdzenia, czy nałożony przywołaną ostateczną i prawomocną decyzją obowiązek został wykonany, zadaniem organów administracji architektoniczno-budowalnej było zatem ustalenie, czy nastąpiło to w sposób zgodny z treścią tej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ani organ, ani strona w postępowaniu zmierzającym do ustalenia, czy nałożone wcześniej obowiązki zostały wykonane, nie mogą już kwestionować zakresu tych obowiązków, jak również nie mogą domagać się nałożenia w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązków nieprzewidzianych w poprzedzającej ją decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, od której służyły odrębne środki zaskarżenia (zob. wyrok NSA z 15.05.2019 r., II OSK 1607/17). Stwierdzić należy, że organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, zaskarżona decyzja nie pozostawia także wątpliwości co do tego, jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W sprawie de facto bezsporne pozostaje wykonanie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku, a skarga sprowadza się głównie do kwestionowania legalności powstania drogi powiatowej nr [...] , zatem nie pozostaje ona w żadnym związku z niniejszą sprawą poza tym, że nakaz wykonania robót budowlanych obejmował zjazdy znajdujące się na niej. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ w toku postępowania toczącego się w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest władny w żaden sposób badać innych okoliczności poza związanymi ze stwierdzeniem wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Wydanie kontrolowanej obecnie decyzji nastąpiło zatem zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy (w szczególności protokół kontroli z [...] .12.2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, k. 67 akt adm.) wskazywał na to, że inwestor wykonał nałożony na niego w drodze decyzji z [...] .02.2019 r. obowiązek, to tym samym organ I instancji zobligowany był wydać decyzję, o której mowa w tym przepisie, a organ odwoławczy zasadnie ją utrzymał w mocy. Skarżący kwestionował również okoliczności związane z dostępem działki siedliskowej nr [...] do drogi publicznej oraz legalnością związanego z tym zjazdu. W świetle wcześniejszych rozważań kwestie te nie mogły stanowić przedmiotu poddawanego przez Sąd kontroli postępowania administracyjnego. Reasumując, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący. Na koniec wskazać trzeba, że, wbrew twierdzeniom skargi, PINB nie naruszył art. 10 § 1 kpa, ponieważ pouczył Skarżącego o przysługującym mu prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Okoliczność, że w piśmie z [...] .12.2019 r. zawarto informację, iż prosi się o uzgodnienia terminu przeglądania akt sprawy telefonicznie, świadczy jedynie o tym, że organ podjął starania, aby strona postępowania nie musiała oczekiwać w siedzibie urzędu na okazanie jej akt, ponieważ wiedząc wcześniej, kiedy strona ma zamiar się z nimi zapoznać, organ może odpowiednio przygotować miejsce do przeglądania akt oraz to, że będą one od razu dostępne. Podkreślenia wymaga, że organ nie uzależniał możliwości zapoznania się z aktami sprawy od uprzedniego telefonicznego uzgodnienia terminu, a jedynie "prosił" o takie uzgodnienie. Podobnie nie był zasadny zarzut naruszenia art. 79a kpa. Zgodnie z treścią jego § 1 zd. 1, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W niniejszej sprawie adresatem takiego pouczenia mógł być jedynie inwestor, ponieważ decyzja zgodna z żądaniem strony w rozumieniu tego przepisu mogła dotyczyć jedynie stwierdzenia wykonania obowiązku w rozumieniu art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) podlegała oddaleniu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 7.10.2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślenia wymaga, że Skarżący nie dysponował środkami komunikacji elektronicznej umożliwiającymi przeprowadzenie rozprawy Orzy ich pomocy.