II SA/Bd 568/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Bd 568/07 UZASADNIENIE Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] nr [...], powołując się na art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz.U. Nr80, poz.717 ze zm.)- zwanej dalej "ustawą" uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący część osiedla M. w B. pomiędzy ulicami: [...] i ograniczony przebiegiem linii kolejowej oraz Kanałem B. K. F. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenia nieważności §31 pkt 1 lit.a-b i §6 pkt7 lit.f tej uchwały. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarzucił, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów art.21 i art.64 ust.1 Konstytucji RP oraz art.140 Kodeksu cywilnego przez zawarcie w planie rozwiązań, które ingerują w jego prawo własności. Skarżący upatruje naruszenia jego prawa własności w tym, że zaplanowano drogę publiczną na działce 119/15, mimo że istnieje możliwość ustanowienia na tej działce służebności drogi koniecznej dla działek, które powstaną po podziale działki nr 119/11. Skarżący wskazał, że we wniesionych uwagach proponował zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce 119/15 jedynie dla działek, które powstaną po podziale działki nr 119/11, a nie dla nowowydzielonych działek na terenie B25MN, jak stanowi §6 pkt 7 lit.f planu miejscowego. Skarżący wskazał również, że bezcelowym jest obciążenie jego działki nr 119/15 obowiązkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek położonych na terenie B25MN, skoro na tej działce zaplanowano drogę publiczną. W ocenie skarżącego Rada Miasta nie wykazała, jakim interesem publicznym kierowała się ingerując w zagwarantowane konstytucyjnie prawo własności. Skarżący zarzucił również, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszenie procedury planistycznej określonej w art.17 pkt 13 i 14 ustawy. Skarżący wniósł bowiem uwagi dotyczące projektu planu, w których sprzeciwił się przeznaczeniu części działek nr 119/11 i 119/15 na drogę publiczną jako przedłużenie ul. [...]. Uwaga skarżącego ujęta w pod pozycją 3b w wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierała sugestię, aby obsługa komunikacyjna działek [...] odbywała się od ul. [...] oraz drogą dojazdową od strony północnej. W uwadze ujętej w wykazie uwag pod pozycją 3c skarżący zaproponował rozwiązanie polegające na wydzieleniu z działki nr [...] wzdłuż jej granicy z działką nr [...] nowej działki o powierzchni 577 m.kw (38,4 m x 15m) wraz z drogą publiczną o szerokości 6m i długości 18,5m i podziale pozostałego terenu na dwie równe działki z możliwością uzyskania odpowiednich służebności gruntowych w celu obsługi tych działek od ulicy [...]. W ocenie skarżącego uwagi te nie zostały uwzględnione, a zatem winny być zgodnie z dyspozycją art.17 pkt 14 ustawy przedstawione Radzie Miasta razem z projektem planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i wskazała, że zaskarżona uchwała podjęta została w ramach kompetencji przysługujących Radzie Miasta [...] oraz z zachowaniem wszelkich procedur wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. opracowany został zgodnie z procedurą formalno-prawną określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdził Wojewoda [...] w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności wskazano, że w obowiązującej w zakresie zagospodarowania przestrzennego ustawie określono sytuacje i warunki dopuszczające ograniczenia prawa własności (np. w sferze prawa do zabudowy nieruchomości) w imię ochrony interesu publicznego, a także określono mechanizm rekompensowania skutków takich ograniczeń (art. 36). Kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu miejscowego wynikają z potrzeby ochrony ładu przestrzennego i interesu publicznego. Odpowiadając na zarzut że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem procedury planistycznej określonej w art.17 pkt 13 i 14 ustawy Rada Miasta wskazała, że w celu uwzględnienia uwagi ujętej pod pozycją 3b w wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzono (w ramach ustaleń drogi 32KDD) przeznaczenie uzupełniające - możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej na działce nr [...] oraz wprowadzono zapis w ustaleniach terenu B26MN o dopuszczeniu zapewnienia dostępu do drogi 31KDD i 39KDL dla nowowydzielonych działek na terenie B25MN. Pas drogowy (o szerokości 7,5 m) o symbolu 32KDD, przebiegający przez teren działki nr 119/15, został wyznaczony linią rozgraniczającą- orientacyjną. Zgodnie z "Ogólnymi ustaleniami planu" zawartymi w Rozdziale 3 § 5 ust. 2 pkt 1 - "dopuszcza się możliwość przesunięcia (w kierunku prostopadłym do przebiegu linii) o nie więcej niż 4,0 m orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, przy czym nie mogą one przekroczyć wyznaczonych w bezpośrednim sąsiedztwie, nieprzekraczalnych linii zabudowy". Wobec powyższego, ten fragment drogi 32KDD nie musi być w przyszłości realizowany, a jednocześnie zapewnia optymalny sposób zagospodarowania terenu (w tym możliwość jego uzbrojenia) bez potrzeby ewentualnej zmiany planu miejscowego. Linią rozgraniczającą - ściśle określoną zabezpieczono w planie jedynie konieczność wyodrębnienia placu manewrowego o minimalnych wymiarach: 14 x 17,5 m (poprzedni plan miejscowy wyznaczał w tym miejscu plac o wymiarach: 27 x 21,5 m), który jednocześnie umożliwia, zgodne z zasadami ładu przestrzennego, wydzielenie działki, o której mowa w uwadze 3c wykazu uwag. W uwadze tej skarżący proponował wydzielenie z działki nr [...] działki o pow. 577 m2 wzdłuż granicy z działką nr [...] o długości 38,4 m i szer. 15 m wraz z drogą publiczną o szer. 6 m i długości 18,5 m, pozostały teren z działki nr [...] miał być podzielony na dwie równe działki (z możliwością uzyskania odpowiednich służebności gruntowych w celu obsługi od ul. [...]). W celu umożliwienia dokonania podziału o podanych gabarytach zamieniono linie rozgraniczające - ściśle określone na linie orientacyjne oraz zaznaczono nowy przebieg orientacyjnych granic projektowanych nieruchomości. Również w § 6 pkt 7 lit. f wprowadzono nieobligatoryjny zapis - "na terenie B26MN dopuszcza się zapewnienie dostępu do drogi 31KDD i 39KDL dla nowowydzielonych działek na terenie B25MN". W ocenie organu uwagi skarżącego zostały prawidłowo zakwalifikowane jako uwzględnione, skoro w wyniku ich rozpatrzenia, w projekcie planu miejscowego wprowadzono niezbędne korekty, które w kompromisowy sposób godzą interesy skarżącego, osób trzecich oraz obiektywne wymagania ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle zarzutów skargi w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała ocena zgodności z prawem przyjętego w planie miejscowym przebiegu drogi publicznej oznaczonej jako 32KDD i procedury jego uchwalania. Odnosząc się najpierw do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności przysługującego mu do działki [...] oraz współwłasności działki [...] należy wskazać, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art.21 i art. 64 ust.1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art.140k.c) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr80, poz.717 ze zm.). Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art.15 ust.2 pkt 1,2 i 10 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy). W planowaniu przestrzennym należy uwzględnić m.in. prawa własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. W procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust.3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. (por. Z.Kostka, J.Hyla: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, ODDK, Gdańsk 2004 str.16). Zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. Nr142, poz.1591 ze zm.) wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie chodzi jednak o każde naruszenie lecz tylko takie, które wiąże się z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego w ramach norm materialnoprawnych i procesowych. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, naruszenie uprawnienia lub interesu prawnego nie musi stanowić o naruszeniu prawa skutkującego nieważnością uchwały, gdyż ustawa –jak wyżej wskazano- w zakresie uchwalania miejscowych planów może ograniczać własność. Istotne jest jednak, by nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Konieczna jest więc dbałość o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona obiektywnego porządku prawnego. Jak już powyżej wskazano, art.15 ust.2 pkt 10 omawianej ustawy nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzania nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych i.t.p., a co za tym idzie –przeznaczenie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego, mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczania czyichkolwiek praw. Ograniczenie to nie jest jednak uzależnione od zgody właściciela nieruchomości przewidzianej na cel publiczny w nowych rozwiązaniach planistycznych. W ocenie Rady Miasta zaprojektowana w zaskarżonym planie droga oznaczona w planie jako 32KDD jest konieczna jest dla właściwej obsługi komunikacyjnej nowowydzielonych działek budowlanych znajdujących się w granicach obszaru oznaczonego symbolem B25MN. Organ uznał za optymalny wariant przebieg drogi publicznej przyjęty w planie, a analiza planu w części tekstowej, jak i graficznej pozwala na stwierdzenie, że wybór jest trafny i uzasadniony z punktu widzenia przesłanek, którymi należy kierować się w procedurze planistycznej. Przebieg drogi publicznej zaplanowany w kwestionowanym planie miejscowym jest bowiem z jednej strony zdeterminowany położeniem terenu B25MN w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem parku miejskiego (B23ZP), a z drugiej strony powierzchnią i intensywnością zabudowy działek już istniejących na terenie jednostki B25MN. Takie zaplanowanie drogi umożliwia zatem zachowanie ładu przestrzennego na już zagospodarowanym terenie objętym przedmiotowym planem. Przeznaczenie bowiem konkretnego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wymaga odpowiedniego urządzenia dróg dojazdowych, co zostało uwzględnione w trakcie procedury planistycznej. Sąd nie podziela przy tym zarzutu skargi, że nie ma potrzeby wyznaczania drogi publicznej pomiędzy granicami działką nr [...] (której skarżący jest współwłaścicielem) a przylegającą do niej działką nr [...] (stanowiącą własność skarżącego), która ma dostęp do drogi publicznej. Decydująca dla takiej oceny zarzutu jest podstawowa przesłanka planowania przestrzennego jaką jest ład przestrzenny. W ocenie sądu, wymieniona przesłanka w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zapewnienia harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, zarówno obecnie, jak i w przyszłości. Ponadto organ zarówno w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia wezwania K. F. do usunięcia naruszenia interesów prawnych i uprawnień, jak i w odpowiedzi na skargę uzasadnił, że zaplanowanie drogi 32KDD optymalny sposób zagospodarowania terenu, w tym możliwość jego uzbrojenia bez potrzeby zmiany planu miejscowego. Z tego względu nie można zarzucić gminie arbitralności w przyjęciu zaskarżonych rozwiązań planistycznych, skoro dąży ona do zachowania ładu przestrzennego m.in. przez takie kształtowaniem przestrzeni, które zapewni każdej działce budowlanej -istniejącej bądź nowowydzielonej- bezpośredni dostęp do drogi publicznej i umożliwi ich uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że Rada Miasta naruszyła zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu skarżącego i interesu publicznego, a tym samym, że doszło do naruszenia istoty prawa własności skarżącego. Kierując się ochroną prawa własności organ zmienił pierwotną wersję planu i ustalił orientacyjny przebieg granic projektowanych działek na dotychczasowej działce nr [...], wprowadził możliwość wyznaczenia drogi wewnętrznej w ramach drogi 32KDD. Wskazać również należy, że w postępowaniu planistycznym nie są przesądzone kwestie własności gruntu, chociaż niewątpliwie przeznaczenie w planie danego terenu na cele publiczne może prowadzić do wywłaszczenia w przypadku realizacji tego celu. Ustawodawca przewidział jednak ochronę osób, których interes prawny zostanie naruszony ustaleniami planu w postaci możliwości żądania odszkodowania, wykupienia nieruchomości lub jej zamiany na inną. Za błędny uznać należy również pogląd wyrażony w skardze przez skarżącego, że zapis §6 pkt 7 lit f planu miejscowego ogranicza dodatkowo jego prawo własności do działek położonych w granicach obszaru oznaczonego symbolem B26MN przez dopuszczenie dostępu do drogi 31KDD i 39KDL dla działek nowowydzielonych na terenie B25MN. Zapis o dopuszczalności takiego rozwiązania nie powoduje powstania po stronie skarżącego żadnego obowiązku. Dojazd taki nie uzyskuje z mocy tego zapisu statusu drogi publicznej, a ustalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie nie mogą być w jakikolwiek sposób egzekwowane. Dla powstania prawa dojazdu do nowowydzielonych działek położnych na terenie B25MN przez nieruchomości będące własnością skarżącego niezbędnym byłoby bowiem ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (drogi koniecznej). Materialnoprawną podstawą powstania takiego ograniczonego prawa rzeczowego nie mogą być jednak w żadnej mierze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawodawca w art.145§1k.c. przewiduje bowiem roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, jeżeli nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. Postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej jest prowadzone przez sądy powszechne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów regulujących procedurę uchwalania planu miejscowego należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Fakt, że organ rozpatrując uwagi skarżącego wprowadził do planu miejscowego- zgodnie z sugestią skarżącego- zapis §31pkt 1 lit.b o możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej na działce [...] w ramach uzupełniającego przeznaczenia terenu 32 KDD nie rezygnując jednocześnie z podstawowego przeznaczenia tego terenu pod drogę publiczną nie oznacza, że uwagi te nie zostały uwzględnione. Również w związku z uwagami organ zmienił pierwotną wersję planu i ustalił orientacyjny przebieg granic projektowanych działek na dotychczasowej działce nr [...], oraz dopuścił możliwość zapewnienia dostępu do drogi 31KDD i 39KDL dla nowowydzielonych działek na terenie B25MN przez teren B26MN. Przebieg procedury planistycznej wskazuje zatem, że uwagi wniesione przez skarżącego do projektu były przedmiotem analizy i w konsekwencji częściowo uwzględniono sugestie, z wyjątkiem żądania całkowitej rezygnacji z przyjętego w planie rozwiązania komunikacyjnego w postaci drogi publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).