II SA/Bd 568/13

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi E. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] znak [...] Burmistrz K., na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), w związku z uchwałą Nr XXIX/239/2009 Rady Miejskiej w Kamieniu Krajeńskim z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Kujaw.-Pom. Nr 24, poz. 283), ustalił wobec E. i I. J. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni [...] ha, obręb D., KW [...], stanowiącej działki nr [...], wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza K. z dnia [...] znak [...], zobowiązując ww. do wniesienia ustalonej upały w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja z dnia [...] stanie się ostateczna na konto lub do kasy Urzędu Miejskiego w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że E. i I. J. jako właściciele nieruchomości oznaczonej nr [...], o powierzchni [...] ha, wnieśli o zatwierdzenie podziału tej nieruchomości na 10 działek (nr: [...] - pow. [...] ha, [...] – pow. [...] ha, [...] – pow. [...] ha, [...] – pow. [...] ha, [...] – pow. [...] ha, [...] – pow. [...] ha, [...] – pow. [...] ha, [...] – pow. [...] ha, [...] - pow. [...] ha, [...] – pow. [...] ha), że podział nieruchomości został zatwierdzony ostateczną decyzją Burmistrza K. z dnia [...] znak [...], że w wyniku podziału wartość tej nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł oraz, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Powołując się na przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ podkreślił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, burmistrz może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, a także że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W tym kontekście wskazał, że Rada Miejska w Kamieniu Krajeńskim ww. uchwałą Nr XXIX/239/2009 z dnia 29 grudnia 2009 r. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 20% wzrostu wartości. Podwyższ okoliczność, zdaniem organu, uzasadniają ustaloną w sprawie opłatę adiacencką w wysokości [...], stanowiącej 20% wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy ustalaniu opłaty i określaniu wartości nieruchomości, jej powierzchnię pomniejszono o powierzchnię działki gruntu wydzielonej pod drogę. Od powyższej decyzji E. i I. J. wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie prawa przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania ww. zarzucili, iż całkowicie niezrozumiała jest dla nich dokonana wycena działek przed i po podziale nieruchomości. Wskazali, że rzeczoznawca majątkowy nie podał w operacie szacunkowym czy ceny nieruchomości porównawczych stanowiąc ceny netto nie uwzględniające podatku VAT czy też ceny które ten podatek uwzględniają. Podnieśli, że w operacie nie podaj się także numerów działek przyjętych do porównań, co uniemożliwia skarżącym weryfikację opisów zawartych w operacie. Ponadto wskazali, że w końcowej wycenie nie uwzględniono kształtu działki (przeznaczonej pod komunikację), który w ich ocenie ma wpływ na jej wartość i który powoduje, iż działka ta w żaden sposób nie może być zabudowana. Zarzucili także, że decyzja organu I instancji nie określa w jaki sposób skarżący są zobowiązani do zapłaty nałożonej opłaty adiacenckiej. Po rozpoznaniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) oraz art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie podział nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha nastąpił w oparciu o projekt sporządzony przez uprawnionego geodetę, zatwierdzony następnie decyzją Burmistrza K., która to stała się ostateczna w dniu [...]. Potwierdza to zdaniem SKO, że organ I instancji wydając decyzję ustalającą opłatę adiacencką zachował przewidziany przepisem termin. Okoliczność zaś, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w ww. uchwale Rady Miejskiej w Kamieniu Krajeńskim Nr XXIX/239/2009 z dnia 29 grudnia 2009, wskazuje że organ prawidłowo na podstawie tej uchwały, obowiązującej w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę, zastosowało 20 % stawkę opłaty. Ponadto SKO wskazało, że w celu ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie stosownej wyceny, co nastąpiło w dniu [...], kiedy to rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę spornej nieruchomości ustalając wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W ocenie SKO, skoro przedmiotowy operat szacunkowy stanowił podstawę naliczenia zobowiązania skarżącym, to tym samym dla wywołania zamierzonego skutku, winien on spełnić warunek zgodności z prawem, a w szczególności z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz stanem faktycznym. SKO zaznaczyło przy tym, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej ani w zakresie określania konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego oraz, że pogląd ten jest powszechnie przyjęty w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, że opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu, co zawsze powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. W świetle powyższego SKO stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał analizy operatu szacunkowego i nie zawarł w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ustalającej opłatę adiacencką swojego stanowiska. Samo zaś stwierdzenie w decyzji organu I instancji, iż wartość nieruchomości przed i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, jest w ocenie SKO, niewystarczające. Organ odwoławczy wskazał także, że wobec podniesionych w odwołaniu wątpliwości, organ I instancji powinien rozpatrzyć wszelkie wskazane w nim zarzuty, przy czym uwzględniając ich zakres, nie jest on władny odnieść się do nich samodzielnie, gdyż może to uczynić jedynie autor operatu szacunkowego, jako że zarzuty te dotyczą wiadomości specjalnych, a zatem ich wyjaśnienie może nastąpić dopiero po ustosunkowaniu się do nich przez autora operatu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję złożyli E. i I. J. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO, zarzucili jej naruszenie prawa, z uwagi na brak dokonania przez organ II instancji samodzielnej oceny zebranego w sprawy materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, i w efekcie brak wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zdaniem skarżących SKO nie powinno było zwracać sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, lecz dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi SKO wskazało, że bezpośrednim powodem uchylenia decyzji organu I instancji były braki w postępowaniu wyjaśniającym i w uzasadnieniu decyzji, a szczególności brak dokonania przez organ należytej analizy i oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Organ II instancji podkreślił także, że w zaskarżonej do Sądu decyzji kasacyjnej, przedstawił również szczegółowo jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżących obowiązku uiszczenia ustalanej względem nich opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a także że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Na tle przytoczonych regulacji podkreślić należy, że określenie wartości nieruchomości (wzrostu wartości nieruchomości) dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Wynika to z treści przepisu art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego, że przepisy Działu IV rozdział 1 ustawy "Określenie wartości nieruchomości" - w tym więc i przepis art. 156 mówiący że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operaty szacunkowego - stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Z powyższego wyłączone są tylko nieruchomości, których wartość określana jest w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zatem nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, określenie wzrostu wartości nieruchomości, dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 531/07, publ. lex nr 384149). Dowód ten ma więc kluczowe znaczenie w tym postępowaniu, i jako taki stanowi on podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jako dowód określający wartość nieruchomości wymaga on wiadomości specjalnych i powinien być zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi sposób dokonywania wyceny oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak powinien on dokonać oceny tego dowodu według norm jakimi rządzi się postępowanie dowodowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 375/11, publ. lex nr 1085618). Zatem dowód ten, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Powinien on więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, publ. lex nr 43813; WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 11071/05, publ. lex nr 276587). Z powyżej poczynionych uwag wynikają trzy wnioski, po pierwsze, iż określenie wzrostu wartości nieruchomości następuje w drodze dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę mającego, po drugie, że zadaniem rzeczoznawcy w tym wypadku jest dostarczenie organowi orzekającemu, w celu ustalenia opłaty adicenckiej, wiadomości specjalnych dotyczących wartości nieruchomości, których on nie posiada, a po trzecie wreszcie, że pomimo takiego charakteru tego dowodu podlega on ocenie organu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, albowiem to organ rozstrzyga sprawę, a nie czyni to za niego biegły. W przedmiotowej sprawie bezspornym było zarówno dokonanie podziału nieruchomości na wniosek jej właścicieli oraz istnienie uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Krajeńskim z dnia 29 grudnia 2009 r. o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej (zgodnie z § 1 uchwały - 20 %), która to uchwała obwiązywała w dniu w którym decyzja Burmistrza K. z dnia [...] zatwierdzająca podział działki nr [...] stałą się ostateczna – [...], a także brak upływu trzech lat od daty uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział waloru ostateczności. Te więc wymienione ustawowe przesłanki możliwości ustalenia opłaty adiacencikiej zostały prawidłowo ustalone przez organ I instancji i nie były kwestionowane przez stronę. Skarżący natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucili Burmistrzowi oparcie rozstrzygnięcia na niejasnym i zawierającym braki operacie szacunkowym z dnia [...] określającym wartość spornej nieruchomości przed i po jej podziale, zaś we wniesionej do Sądu skardze zakwestionowali decyzję kasacyjną SKO, z uwagi na przekazanie sprawy organowi I instancji, po uchyleniu jego decyzji, do ponownego rozpatrzenia i w efekcie brak dokonania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W konsekwencji więc w sprawie mamy do czynienia ze sporem proceduralnym, dotyczącym zasadności wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Odniesie się do tej spornej kwestii wymaga wskazania, że na podstawie art. 138 kpa można wyróżnić orzeczenia merytoryczne (art. 138 § 1 kpa) i orzeczenie (art. 138 § 2 kpa). Cechą charakterystyczną orzeczenia merytorycznego jest to, iż w orzeczeniu tym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest natomiast to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu l instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że model postępowania odwoławczego unormowany przepisami kpa oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu l instancji. Orzeczenie odwoławcze co do zasady przybiera więc charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 in principio). Natomiast orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa, tj: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samo zatem ustalenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, niezbędne jest bowiem jednoczesne zaistnienie drugiej z obligatoryjnych przesłanek z art. 138 § 2 kpa tj. wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc że organ I instancji nie wyjaśnił (naruszając przepisy postępowania) sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W sytuacji wystąpienia obu ze wskazanych przesłanek, organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji, zgodnie z ar. 138 § 2 kpa zd. 2, powinien wskazać mu jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę. Wskazania te wiążą organ I instancji co do samego obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich określonych, natomiast wybór sposobu ich wyjaśnienia i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji (zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania). W tym miejscu należy wskazać, iż instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 kpa i doprecyzowanej w art. 127 kpa, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 kpa, a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Z mocy art. 136 kpa organ odwoławczy może zatem przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Rober Kędziora, wydawnictwo Beck, str. 69). W sytuacji natomiast konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, w uzasadnieniu której określi okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności okoliczności stanu faktycznego, które mają istotne wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 585/12, dostępny na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query). W niniejszej sprawie organ II instancji wydał decyzję kasacyjną, uznając że taka właśnie sytuacja, stanowiąca wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy zaszła, z uwagi na wystąpienie wskazanej przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Sądu należy stanowisko SKO o zasadności podjęcia rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa w pełni podzielić, w szczególności gdy weźmie się pod uwagę omówiony powyżej charakter i znacznie dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak Sąd wcześniej podkreślił w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej określenie wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, albowiem ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych. Nie zmienia to jednak faktu, że to organ podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie, i w związku z tym zgodnie z ogólnymi regułami prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu oraz ustosunkowanie się do treści w nim zawartych, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Odniesienie się do wartości dowodowej sporządzonego operatu, jego rzetelność, spójności, kompletności, zgodności z prawem, stanowi niezbędny i zarazem konieczny element podjęcia rozstrzygnięcia o przekonywującej treści i zarazem odpowiadającego wymogom prawa, zwłaszcza gdy wydana decyzja opiera się w całości na takim dowodzie. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie poddał analizie i nie odniósł się do sporządzonego operatu szacunkowego, stwierdzając wyłącznie, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po jej podziale została ustalona w oparcie. Najistotniejszy zatem dowód, w oparciu o który wydano rozstrzygnięcie, został przez organ de facto przemilczany, gdyż Burmistrz K. w ogóle go nie omówi i nie poddał żadnej analizie. Stanowi to niewątpliwe o naruszeniu art. 77 § 1, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Rację ma SKO, że w sprawie organ I instancji nie tyko nie ustosunkował się do sporządzonego operatu, ale również nie zajął własnego stanowiska w kwestii wartości przedmiotowej nieruchomości. Wszystko to wskazuje, iż w kontrolowanej sprawie istotne okoliczności faktyczne, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, nie wynikają z treści decyzji organu I instancji, i jako takie należy je traktować jako niewyjaśnione w sposób odpowiadający wymogom kodeksu postępowania administracyjnego, a wynikającym z treści ww. przepisów kpa. Z uwagi na okoliczność, że operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i tym samym wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, a także biorąc pod uwagę okoliczność, iż treści nim objęte dotyczą wiadomości specjalnych, w tym więc i te objęte zarzutami odwołania, należy w pełni podzielić pogląd SKO, iż także z powodu konieczności wyjaśnienia przez rzeczoznawcę kwestii objętych zarzutami odwołania, i zagwarantowania stronom postępowania prawa do pełnej i wyczerpującej oceny uzupełnionego operatu przez organy obu instancji, celem respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania, niezbędne było w niniejszej sprawie zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Przytoczne powyżej uwagi oraz przywołane przepisy prawa, uzasadniają w ocenie tutejszego Sądu w pełni stanowisko organu II instancji, iż brak dokonania przez organ I instancji jakiejkolwiek analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz nie wyjaśnienie i nie ustosunkowanie się przez organ I instancji do kwestii dotyczących wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, a także konieczności odniesienia się przez rzeczoznawcę, jako podmiotu posiadającego wiadomości specjalne, do wątpliwości skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji organu instancji, a dotyczących treści objętych sporządzonym operatem, stanowią o wystąpieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wszystkie omówione przez Sąd nieprawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, świadczą o naruszeniu przez ten organ ww. przepisów postępowania (art. 77 § 1, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 kpa) i w efekcie o niewyjaśnieniu przedmiotu sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stanowi to o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, i braku możliwości konawlidowania stwierdzonych naruszeń, poprzez uzupełnienie prze organ odwoławczy postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Należy także podkreślić, iż zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 zd. 2 kpa, organ II Instancji przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, prawidłowo wskazał Burmistrzowi K. jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo wymaga stwierdzenia, iż organ I instancji nieprawidłowo niezgodnie z przepisami określił w pkt 2 decyzji z dnia [...] termin wykonania nałożonego obowiązku, bowiem przepis art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje "po upływie 14 dni" od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, a organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji określił, że ustaloną opłatę adiacencką skarżący zobowiązani są wnieść - nie po upływie 14 dni jak stanowi wskazany przepis- lecz "w terminie 14 dni" od dnia w którym decyzja ta stanie ostateczna. Poza tym powtórzenie (w tym przypadku dodatkowo nieprawidłowe) w decyzji ustalającej opłatę adiacencką postanowień ustawowych zawartych w art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o terminie powstania obowiązku uiszczenia opłaty adicenkiej i o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie tej opłaty, jest zdaniem Sądu zbędne i stanowi uchybienie, aczkolwiek nie mające wpływu na wynika sprawy. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia przez SKO w zaskarżonej do Sądu decyzji przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawi skargi.