II SA/Bd 569/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. A. W. wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i remoncie istniejącej hali, położonej na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w K.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.z.p.") Burmistrz M. K. zawiesił do dnia [...] października 2010 r. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego dot. przebudowy i remontu istniejącej hali na działce nr [...] przy ul. [...]. Burmistrz podniósł, że we wniosku inwestorka zaznaczyła, iż ewentualnym przeznaczeniem obiektów zaplanowanych przez nią do rozbudowy jest wykorzystanie na cele magazynowe. Zdaniem organu, mając na względzie treść art. 1 ust. 2 p.z.p. realizacja planowanej inwestycji może zaburzyć istniejące ukształtowanie przestrzeni zarówno poprzez samą formę przeznaczenia obiektu, architekturę jak również poprzez niezgodność z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalonego przez Radę M. K. uchwałą z dnia [...] września 2000 r. Nr [...], w którym działki objęte decyzją o warunkach zabudowy znajdują się w strefie V i oznaczone są symbolem UC jako obszar przeznaczony pod funkcje usług centrotwórczych ogólnomiejskich. Z uwagi na specyfikę tego typu obiektów istnieje konieczność właściwego doboru miejsca ich lokalizacji, a także rozwiązania wielu aspektów m.in. z zakresu wskazanego w art. 1 ust. 2 p.z.p. Zdaniem Burmistrza kwestie te w sposób kompleksowy można ocenić na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozwiązać na podstawie jego ustaleń, przesądzając o przeznaczeniu terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz o sposobach ich zagospodarowania i zabudowy. Wobec tego, wskazując na treść art. 62 ust. 1 p.z.p. Burmistrz uznał za zasadne zawiesić postępowanie, "uznając pierwszeństwo władztwa planistycznego Gminy przed lokalizacją planowanego zamierzenia budowlanego w trybie decyzyjnym". W zażaleniu na powyższe postanowienie A. W. podniosła, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p. jest możliwe w przypadku, gdy dla danego terenu przepisy szczególne przewidują konieczność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie takiego przepisu nie ma. Ponadto wskazana przez organ konieczność uwzględnienia takich wartości jak ukształtowanie terenu poprzez formę przeznaczenia obiektu, architekturę, zgodność z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – nie oznacza, że ochrona ta ma być bezwzględna. Organ nie wskazał też, na czym miałoby polegać zaburzenie przestrzeni, jedynie ogólnikowo podniósł, że przedmiotowy obszar jest przeznaczony pod funkcje usług centrotwórczych ogólnomiejskich, dla których jest konieczność właściwego doboru lokalizacji oraz rozważenia wielu aspektów. Organ nie wskazał, jakie "aspekty" mają takie znaczenie, że konieczne było zawieszenie postępowania. W rezultacie organ nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, ani też nie załatwił wnikliwie i szybo sprawy najprostszymi środkami. Tym samym nie zostały jednoznacznie wyjaśnione przyczyny zawieszenia postępowania. Uzupełniając zażalenie pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. inwestorka dodatkowo wskazała, że organ I instancji przystąpił do opracowania miejscowego planu dla kilku działek w tym dwóch działek inwestorski, mimo że jedynymi działkami, które są wykorzystywane gospodarczo są działki inwestorki oraz działki bezpośrednio z nimi sąsiadujące. Ponadto, organ I instancji nie czekając na upływ terminu do wniesienia uwag do studium, ogłosił o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania terenu, co do ww. działek. Organ zatem świadomie dąży do jak najszybszego uchwalenia planu dla tych właśnie działek, by wniosek o warunki zabudowy przez Skarżącą stał się bezprzedmiotowy. Tym bardziej, że ze studium wynika, że przeznaczenie tych terenów w planie uniemożliwi planowany rozwój działalności prowadzonej na tych terenach. Żaląca wskazała także, że organ celowo przystąpił do opracowania planu tylko dla tych nieruchomości, aby uzyskać powód do zawieszenia postępowania, natomiast nie przystąpił do opracowania planu dla całego, większego obszaru opisanego w studium. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") uchyliło w całości postanowienie Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że art. 62 ust. 1 p.z.p. poszerza zakres fakultatywnego zawieszenia postępowania przewidziany w art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."). Postanowienie to opiera się na uznaniu organu, tak więc to na organie spoczywa obowiązek należytego uzasadnienia swojego stanowiska i dochowanie wszystkich procedur prawem przewidzianych. Zdaniem Kolegium żadna ze wskazanych przez organ I instancji przesłanek tj.: - sprzeczność planowanej inwestycji z obowiązującym od 2000 r. studium uwarunkowań i kierunków miasta K., - oraz że specyfika inwestycji winna zostać oceniona na etapie sporządzania miejscowego planu nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie pierwszej przesłanki Kolegium stwierdziło, że zapisy studium nie mogą być podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, ani tym bardziej zawieszenia toczącego się postępowania. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 p.z.p.). Twierdzenie, że studium przewiduje dla działek inwestorskich przeznaczenie centrotwórcze, ogólnomiejskie nie ma znaczenia dla spornej sprawy. Odnośnie drugiej przesłanki Kolegium wskazało, że zgodność inwestycji z planem jest podstawą zawieszania postępowania tylko w przypadku, o którym mowa w art. 62 ust. 2 p.z.p. W ocenie Kolegium Burmistrz bardzo ogólnie, lakonicznie i nieprecyzyjnie wskazał, że należałoby taką zgodność ocenić, jednak nie wskazał w uzasadnieniu, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W aktach sprawy wprawdzie znajduje się uchwała Nr [...] Rady M. K. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru położonego pomiędzy ulicami K., P., D. i S., z treści której wynika (zarówno z części tekstowej jak i graficznej), że działki inwestorskie objęte są uchwałą jednakże zdaniem Kolegium okoliczność ta nie została w sposób jednoznaczny wskazana w uzasadnieniu postanowienia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera jakiejkolwiek informacji o tym, że działki inwestorskie, tj. nr ew. [...] i [...] znajdują się na terenie objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Kolegium zwróciło też uwagę, że akta sprawy nie zawierają jakiejkolwiek informacji czy uchwała ta znajduje się w obrocie prawnym; brak jest wskazania publikatora, czy daty publikacji uchwały. W przypadku, gdy organ I instancji nie powołał się wprost na w/w uchwałę, lecz jedynie na zapisy studium, nie wiadomym pozostaje czy dla terenów inwestorskich istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz winien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości tę okoliczność. Kolegium wskazało także na błędną podstawę prawną zaskarżonego uzasadnienia – jeżeli bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, to organ winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 62 ust. 2 p.z.p., a nie jak to uczynił na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p. W tej kwestii, wskazując na interpretację urzędową Ministerstwa Transportu i Budownictwa (Departament Ładu Przestrzennego i Architektury) oraz wypowiedzi doktryny Kolegium podniosło, że art. 62 ust. 2 p.z.p. ma zastosowanie tylko do obszarów, dla których istnieje wynikający z przepisów odrębnych (np. art. 14 ust. 7 czy art. 10 pkt 8) obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałych przypadkach, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy nie nakładają na gminę obowiązku sporządzenia planu, zapis w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy potraktować jako zamiar sporządzenia planu, o którym mowa w art. 10 ust. 9 p.z.p., lub może to stanowić przesłankę do przystąpienia do sporządzania zmiany studium. Gmina nie może zatem zawiesić postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na zapis studium konstytuujący obowiązek uchwalenie planu miejscowego. Odnośnie zarzutów dotyczących bezprawnego podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, tj. z pominięciem ustawowych procedur, Kolegium podniosło, że nie jest organem nadzorczym w stosunku do aktów prawa miejscowego uchwalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego Kolegium ponadto wskazało, że w przypadku zawieszenia fakultatywnego postępowania, korzystanie przez wójta (burmistrza, prezydent miasta) z prawa zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy powinno być dokonywane jedynie wtedy, gdy istnieją racjonalne powody pozwalające przypuszczać, iż w okresie zawieszenia może zostać uchwalony plan miejscowy. Nawet jeśli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, lecz możliwość uchwalenia planu w ciągu kolejnych 10 miesięcy jest wykluczona, nie ma podstaw do przedłużania okresu zawieszenia, gdyż i tak decyzja o warunkach zabudowy będzie musiała zostać wydana. Celowe przedłużanie okresu zawieszenia narusza nie tylko wymóg racjonalności, ale także zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Jeśli nie ma racjonalnych przesłanek pozwalających przypuszczać, że plan miejscowy zostanie uchwalony w okresie 12 miesięcy zawieszenia, postępowanie nie powinno zostać zawieszone, nawet jeśli przedsięwzięcie jest sprzeczne z zapisami studium. W skardze do sądu administracyjnego J. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 p.z.p. – wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium. Skarżący zwrócił uwagę, że podstawą zawieszenia postępowania przez Burmistrza był art. 62 ust. 1 p.z.p. ze względu na okoliczność podjęcia przez Radę M. K. w dniu [...] lutego 2010 r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą rozstrzygnięcia Kolegium było natomiast uznanie, że organ I instancji bezzasadnie zastosował w niniejszej sprawie jako podstawę zawieszenia art. 62 ust. 1 p.z.p., zamiast art. 62 ust. 2 p.z.p. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego Kolegium niekonsekwentnie argumentuje, z powołaniem się na literaturę, gdzie stwierdzono, iż art. 61 ust. 2 p.z.p. będzie miał zastosowanie tylko wówczas, gdy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z ustawy, natomiast w przeciwnym razie należy stosować art. 62 ust. 1 p.z.p., w sytuacji gdy istnieje uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Błędny jest także zdaniem skarżącego pogląd Kolegium, że organ I instancji winien wykazać, iż uchwała Rady M. z dnia [...] lutego 2010 r. znajduje się w obrocie prawnym poprzez wskazania publikatora czy daty publikacji uchwały. Uchwała ta nie podlega bowiem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podlega jedynie publikacji w sposób zwyczajowo przyjęty i na stronie BIP Urzędu M.. Ponadto zdaniem skarżącego niezasadnie Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że w sposób nienależyty wykazał, że "działki inwestorskie" znajdują się w strefie objętej uchwałą. Zarówno bowiem sama treść uchwały Rady M. z dnia [...] lutego 2010 r. jak też stanowiąca jej integralną część mapa bez jakichkolwiek wątpliwości wskazują numery działek ewidencyjnych znajdujących się w strefie objętej planem. Bezpodstawnie w opinii skarżącego Kolegium odniosło się do możliwości terminowego sporządzenia planu zagospodarowania. Nie jest bowiem rzeczą Kolegium badanie zasadności działania Rady M. i nadzór nad aktami prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie, które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 62 ust. 1 p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Powyższy przepis daje organowi podstawę do fakultatywnego zawieszenia postępowania. Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie zwrotem "można" przy jednoczesnym braku dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia oznacza, że w tym zakresie organ działa w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma swobodę rozstrzygnięcia, czy należy, czy też nie należy zawieszać postępowanie. Nie oznacza to jednak, że w tej kwestii organ może decydować w sposób dowolny. Aby uniknąć zarzutu dowolności, organ administracji orzekający w granicach uznania administracyjnego zobowiązany jest oprzeć swoje rozstrzygnięcia o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, a nadto rozstrzygnąć w oparciu o przesłanki uzasadnione i skonkretyzowane, co oznacza, że owe przesłanki nie tylko powinny faktycznie istnieć (co powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym), ale także powinny zostać konkretnie wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 844/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 566785). Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy słuszna zdaniem Sądu była ocena Kolegium, że wskazane w postanowienie organu I instancji przesłanki, którymi kierował się organ nie mogą być uznane za wystarczające powody zawieszenia postępowania. Samo bowiem zarzucenie sprzeczności planowanego przez inwestorkę zamierzenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bez skonkretyzowania, na czym owa sprzeczność polega – nie może być uznane za wystarczające. Uzasadniając tą przesłankę zawieszenia postępowania organ I instancji jedynie ogólnikowo wskazał na "specyfikę obiektów", które według studium mają pełnić funkcję usług centrotwórczych ogólnomiejsckich, bez wskazania, na czym owa specyfika polega, ani dlaczego planowana inwestycja może tej "specyfiki" nie realizować. Nie wskazał także konkretnie w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby zaburzyć istniejące ukształtowanie przestrzeni, przy czym ani z akt, ani z wypowiedzi organu I instancji nie wynika, jak obecnie jest ukształtowana przestrzeń w miejscu planowanej inwestycji. Już powyższe jest wystarczające, aby uznać, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 62 ust. 1 p.z.p., co uzasadniało uchylenie go przez Kolegium. Tym niemniej słusznie podnosi skarżący, że ewentualne zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust.1 p.z.p. nie zależy od właściwego opublikowania uchwały rady gminy w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała tego rodzaju nie ma przymiotu aktu prawa miejscowego, nie podlega zatem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się kopia uchwały Rady M. K. z dnia [...] lutego 2010 r., w której wyraźnie wskazano (§ 2 ust. 1), że w skład obszaru objętego planem, do którego sporządzenia Rada postanowiła przystąpić, wchodzą m.in. działki nr [...] i nr [...], tj. działki które wskazała inwestorka w swoim wniosku o wydanie warunków zabudowy. Okoliczność ta nie wymaga zatem dodatkowego zbadania. Samo funkcjonowanie takiej uchwały nie jest także przesłanką zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 p.z.p. Wskazany przepis wyraźnie mówi, że zawieszenie postępowania jest obligatoryjne (sformułowanie ustawowe "zawiesza się") o ile wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W sytuacji z art. 62 ust. 2 p.z.p. nie jest zatem nawet konieczne podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania obowiązkowego planu, wystarcza sam fakt, że dla danego terenu istnieje obowiązek sporządzenia planu. Przepis art. 62 ust. 1 p.z.p. nie formułuje także wskazanej przez Kolegium przesłanki zawieszania postępowania tylko w przypadku, jeżeli istnieją racjonalne powody pozwalające przypuszczać, iż w okresie zawieszenia może zostać uchwalony plan miejscowy. Ustawodawca pozostawiając organowi swobodę zawieszenia postępowania ogranicza organ planistyczny w inny sposób – nakazując podjąć postępowanie, o ile w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W tym względzie słuszny jest zarzut skarżącego, iż bezpodstawne było odnoszenie się Kolegium do możliwości terminowego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej, zdaniem Sądu powyższe uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż – jak wcześniej wskazano – zgodnie z prawem Kolegium wskazało zasadniczy powód, który uzasadniał uchylenie postanowienia organu I instancji, tj. przekroczenie granic uznania administracyjnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.