II SA/Bd 572/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miejską w W. oddala skargę. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie opłat za świadczenia i czasu przeznaczonego na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolach prowadzonych przez Radę Miejską [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj. -Pom. poz. 626), zarzucając jej wydanie z istotnym naruszeniem przepisu art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 98, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 25, poz. 2572) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisu z istotnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a mianowicie unormowania zawartego w § 3 ust. 1 dotyczącego odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych w wysokości na sztywnym poziomie tj. 1,86 zł za każdą rozpoczętą godzinę. Zarzucając wskazanej uchwale powyższe uchybienia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 3 ust. 1, albowiem unormowanie to w jego ocenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej, analiza podjętej przez Radę Miasta w [...] uchwały pozwala stwierdzić, iż miejscowy prawodawca nie dostosował się do granic upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy o systemie oświaty, bowiem znowelizowane przepisy wskazanej ustawy, obowiązujące od dnia 1 września 2010 r. zmieniły w sposób stanowczy zasady ustalania odpłat, natomiast Rada Miasta w § 3 ust. 2 wskazała świadczenia opiekuńczo - wychowawcze i dydaktyczne wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, nie wskazała jednak szczegółowo za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenia składa. W ocenie skarżącego uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Na potwierdzenie podnoszonego stanowiska, powołano orzecznictwo sądów administracyjnych tj.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 705/09, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 290/09, Lex nr 553042, wyrok WSA w Lublinie z 29 maja 2008 r., sygn. akt Ill/Lu 167/08, Lex 459329). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że z uwagi na treść § 2 zaskarżonej uchwały, nie jest uzasadniony zarzut skarżącego, iż nie wskazuje ona szczegółowo za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenie składa. Odnosząc się do wskazania, iż uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, a także co się składa na każde z tych świadczeń, w ocenie strony przeciwnej - ten wymóg został w zaskarżonej uchwale spełniony. Rada Miasta [...] nie zgodziła się z zarzutem, iż organ samorządu ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde świadczenie z osobna, wskazując, że w zaskarżonej uchwale została określona jedna cena za "usługi" oferowane przez przedszkole w czasie ponad bezpłatne 5 godzin, a uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje czytelnie sposób wyliczenia opłaty. W ocenie Rady Miasta ustawodawca w żadnym przepisie nie określił wymogu określania ceny za poszczególne świadczenia z osobna; jest to niecelowe, gdyż i tak nie jest możliwy wybór "usług" oferowanych przez przedszkole, bowiem nie ma możliwości, aby rodzice dokonali wyboru z "usług" np. tylko gry na świeżym powietrzu, rezygnując z pozostałych świadczeń. Proces edukacyjny i wychowawczy, jaki odbywa się w przedszkolu jest procesem zintegrowanym, gdzie poszczególne zajęcia i programy stanowią uzupełniającą całość. W takim ujęciu, z pewnością określenie ceny świadczeń w zaskarżonej uchwale, zdaniem organu spełnia wymóg, aby "opłata stanowiła swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego". Z tego względu celowe jest ustalanie opłaty za każdą godzinę świadczeń kompleksowych udzielanych przez przedszkola. Ponadto zaznaczono, iż wprowadzenie możliwości wyboru poszczególnych świadczeń wiązałoby się z koniecznością zatrudnienia co najmniej dwukrotnie więcej nauczycieli, co spowodowałoby odpowiedni wzrost kwoty za godzinę świadczeń. Organ zwrócił też uwagę, że w przypadku Gminy Miasto [...], w dniu 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1392/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim[...], dlatego też Gmina Miasto Wąbrzeźno, mając na uwadze sugestie zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 29 lutego 2012 r. w zaskarżonej uchwale z dnia 29 lutego 2012 r. dokonała zmiany sposobu ustalania opłat, uzależniając od czasu pobytu dziecka w przedszkolu ponad bezpłatne 5 godzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady gminy jest prawidłowa wówczas, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, bowiem została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity; Dz. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zawiera ona normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm jest bliżej nieokreślony krąg osób - rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaliczenie uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych do kategorii aktów prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać ta uchwała, w szczególności, co do sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i powinny w sposób zupełny realizować treść upoważnienia ustawowego stanowiącego delegację ustawową, a przy tym nie mogą wykraczać poza jego ramy. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w ustawowej delegacji jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przedmiotowy akt prawa miejscowego ma charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione regulacji ustawowej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Aby ten wymóg spełnić należy doprecyzować rodzaj świadczeń i ustalić za nie opłaty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że uchwalone na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty powinny być oparte o zasadę ekwiwalentności świadczeń (przykładowo wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 15 marca 2011 r. w spr. IV SA/GI 702/10, w Gorzowie WIkp. z dnia 30 listopada 2011 r. w spr. II SA/Go 769/11, w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r., w spr. II SA/Lu 709/11, we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r. w spr. IV SA/Wr 446/11, jak również liczne orzecznictwo ukształtowane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego zachowującego jednak aktualność). Zasadne zatem jest stwierdzenie, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela, bowiem istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia za które ustalana jest opłata, a także co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Realizacja tych wskazań sprawi, że zakres oferowanych świadczeń oraz wysokość odpowiadającej im opłaty staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka oraz ich możliwości zarobkowych i majątkowych. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności i dowolności, zaś wyliczenie ich wysokości powinno być oparte jak wcześniej wskazano na zasadzie ekwiwalentności. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to co zawarte zostało w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Oznacza to, iż unormowania zawarte w akcie prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza unormowania zawarte w ustawie, nie mogą być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne poza ustawowo określone minimum świadczeń bezpłatnych (lub wymiar zwiększony uchwałą rady), a także co składa się na każde z oferowanych świadczeń. Zaskarżona uchwała w § 3 ust. 2 wymienia z szerokiego katalogu świadczeń zajęcia dodatkowo wspomagające rozwój dziecka zgodnie z jego możliwościami - gry, zabawy rozwijające samodzielność, zainteresowania i umiejętności plastyczne, muzyczne, teatralne, konstrukcyjne, zajęcia rozwijające postawy aktywne i wyobraźnię wychowanków, zajęcia kształcące samodzielność i rozwijające umiejętności, gry, zabawy, spacery, ćwiczenia, zabawy tematyczne, ćwiczenia ogólnorozwojowe, autorskie programy własne, organizację uroczystości, opiekę i wychowanie itd. Należy zatem stwierdzić, że uchwała dostatecznie precyzuje przygotowaną ofertę świadczeń. Należy przy tym podkreślić, że usługi świadczone przez przedszkola mają szczególny charakter. Nie można w procesie wychowania pozbawić podopiecznych takich wartości jak troska i opieka, czy w nauczaniu abstrahować od wychowania lub opiekując się wyłączyć element edukacyjny, zatem wyłączyć i dokładnie wycenić każdą czynność. Wobec powyższego ustalenie opłaty na określonym poziomie za wymienione świadczenia spełnia zasadę ekwiwalentności i oczekiwania ustawodawcy określone w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. Wobec faktu, że przedmiotem skargi był akt prawa miejscowego, który mógł wywierać na przyszłość skutki prawne, Sąd pomimo cofnięcia skargi orzekł merytorycznie w sprawie, a nie zakończył postępowania aktem o charakterze formalnym.