II SA/Bd 574/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 22 lutego 1996 r. nr XVIII/124/96 w przedmiocie odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych 1.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [...] Rada Miejska w S., na podstawie art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74), art. 5 ust. 5 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991 r. Nr 95, poz. 425 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72 poz. 344) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli samorządowych, mocą której w § 1 uchwały ustaliła odpłatność od 1 dziecka uczęszczającego do przedszkola samorządowego gminy S. od 1 marca 1996 r. w wysokości 20 zł miesięcznie oraz pełną odpłatność za wyżywienie w w/w przedszkolach. W § 2 uchwały ustalono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 marca 1990 r. po uprzednim jej ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy i Miasta S. oraz na tablicach ogłoszeń w przedszkolach samorządowych na terenie gminy S. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, iż opłaty za utrzymanie przedszkoli samorządowych wzrastają niewspółmiernie do posiadanych środków w budżecie gminy, które są przeznaczone na utrzymanie przedszkoli, w związku z czym należy zwiększyć opłatę dodatkową wnoszoną przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli. Wskazał także, że opłaty przeznaczone będą na bieżące koszty utrzymania i zakup pomocy. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w S., na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 239 ze zm.) poprzez ustalenie opłaty stałej za korzystanie przez dziecko z pobytu w przedszkolu w kwocie 20 zł., bez sprecyzowania jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programowego wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z2002 r. Nr 51, poz. 458 ze zm.), uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności, Uzasadniając zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, wskazał iż sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalenia opłat o charakterze stałym, na potwierdzenie czego przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07. Stwierdził także, że sądy niejednokrotnie dawały wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat i powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07. Jako przykład świadczeń wykraczających poza podstawę programową wskazał na dodatkowe zajęcia z języka obcego, zajęcia ruchowe na basenie, podstawy informatyki czy zapewnienie dzieciom wyżywienia w przedszkolu. Wyjaśnił, iż wskazane świadczenia nie są wyraźnie wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., wyznaczającym przedmiotowe ramy podstawy programowej i wychowania przedszkolnego. Realizowanie przez przedszkola publiczne takich świadczeń stwarza w ocenie skarżącego - po stronie organów gminy, możliwość wprowadzenia ich odpłatności, ale tylko w stosunku do tych z rodziców, którzy wyrazili chęć uczestniczenia przez ich dzieci na takie dodatkowe zajęcia. Skarżący podkreślił, iż Rada Miejska wprowadzając odpłatność świadczeń, zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Trudno bowiem żądać opłaty za coś bliżej nieokreślonego. Podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jedynie, iż przyczyną ustalenia opłaty było podłoże ekonomiczne, to jest wzrost kosztów ponoszonych na jedno dziecko w przedszkolu. W świetle przytoczonych okoliczności, zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, iż Rada Miejska w S. podejmując zakwestionowaną uchwałę, dopuściła się istotnego naruszenia przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegającego na braku wskazania konkretnych świadczeń, które wykraczając poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, uzasadniałyby wprowadzenie ich odpłatności, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia opłaty stałej, uiszczanej przez rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, niezależnie od tego, czy świadczenia wykraczające poza podstawę programową, były przez przedszkola samorządowe faktycznie realizowane. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. uznała w całości zasadność skargi oraz wskazała, iż w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) uwzględniając skargę zmieni zaskarżoną uchwałę na najbliższej sesji Rady Miejskiej w S. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że podziela stanowisko skarżącego zarzuty skarżącego, iż w sprawie nastąpiło istotne naruszenie prawa polegające na braku wskazania w zaskarżonej uchwale, że podległe gminie S. przedszkola prowadzą nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w uchwale opłata. Wskazała, iż rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) są bezpłatne. Dodatkowo, jak wskazał organ, według przepisu § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie MEN z dnia 21 maja 2001 r.) czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie, zatem oplata za przedszkola jest opłatą za ponad bezpłatną 5 - godzinną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Dlatego też, gdy minimum programowe wychowania przedszkolnego zostaje przekroczone, to zachodzi podstawa do ustalenia opłaty za świadczenie to minimum przekraczające. Niemniej w takiej sytuacji należy szczegółowo wskazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenia składa, albowiem sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W ocenie organu Rada Miejska w S. zobowiązana była wyraźnie określić w zaskarżonej uchwale co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Uprawnienia do ustalenia opłaty w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie można bowiem kojarzyć z dowolnością ani stałością. Tymczasem z zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że przyczyna ustalenia opłat było podłoże ekonomiczne tj. ustalenie jej realnego wpływu na budżet gminy. W kontekście przedstawionych uwag organ podkreślił, iż w podległych gminie przedszkolach publicznych, świadczone przez nie usługi wykraczają poza podstawę programową, gdyż po pierwsze realizowany jest w nich 10 - godzinny pobyt dzienny w przedszkolu, po drugie zaś dzieci uczęszczające do nich korzystają z licznych świadczeń przekraczających podstawy programowe wychowania przedszkolnego określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2002 r. Nr 50, poz. 451). Wskazane okoliczności, w ocenie organu, wskazują iż naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie polegało w istocie tylko na braku wskazania w zaskarżonej uchwale, że podległe gminie przedszkola realizując program wychowania przedszkolnego wykraczają poza jego ramy i z tego tytułu żąda się uiszczenia opłaty za dodatkowe świadczenia z tym związane. W dodatkowym piśmie z dnia 19 sierpnia 2009 r. Rada Miejska w S. poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odpłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Szubie w trybie autokontroli zmieniono zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Z treści przepisu zawartego w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) wynika natomiast, iż sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie Sąd uznając trafność zarzutów skarżącego, pomimo błędnego wskazania dzienników urzędowych w których opublikowano akty normatywne i zawarte w nich przepisy prawne na których naruszenie powołuje się skarżący, stwierdza iż zaskarżona uchwała nie odpowiada przepisom prawnym obowiązującym w dniu jej uchwalenia, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności. Na wstępie należy wskazać, iż skarga mogła być rozpatrzona przez sąd pomimo nie zachowania przez Prokuratora terminów wynikających z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ dotyczy ona uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991 r. Nr 95, poz. 425 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o systemie oświaty), należy wskazać, iż z treści art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że jedną z podstawowych cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Obszary edukacyjne objęte podstawą programową zostały natomiast określone w załączniku nr 1 do zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 kwietnia 1992 r. w sprawie minimum programowego wychowania przedszkolnego oraz zestawu dopuszczonych do użytku programów wychowania przedszkolnego (M.P. z 1992 r. Nr 12, poz. 86, dalej powoływanego jako zarządzenie MEN z dnia 11 kwietnia 1992 r.). Zgodnie zaś z przepisem § 1 ust. 5 wskazanego zarządzenia czas przeznaczony na realizację minimum programowego wychowania przedszkolnego nie może być krótszym niż 5 godzin dziennie. Z kolei art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty określa, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 w/w ustawy. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 w/w ustawy możliwość ustalania przez radę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową. Tym samym rada gminy ustalając opłatę zobligowana jest precyzyjnie określić w uchwale, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. W takiej sytuacji bowiem istnieje możliwość zweryfikowania przez adresatów uchwały, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej, a więc czy objęto nią właściwe świadczenia, a także dokonania wyboru dodatkowych świadczeń w zależności od sytuacji finansowej rodziców oraz potrzeb dziecka. Wprowadzenie natomiast tylko jednej stawki opłaty, tak jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, bez określenie oferowanych w zamian świadczeń dodatkowych tj. wykraczających poza podstawę programową, oznacza de facto ustalenie stałej odpłatności za nauczanie i wychowanie przedszkolne dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle świadczenia dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową, oraz czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta, bądź tez czy chce korzystać. Taka sytuacja zaś jest sprzeczna z zasadą bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej charakteryzującą, jak już Sąd wcześniej wskazał, przedszkola publiczne. Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie, organ ustalił jednolitą stawkę za korzystanie ze świadczeń przedszkola publicznego, w ogóle nie określając co jest proponowane w zamian za uiszczaną opłatę. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stwierdził jedynie, iż powodem ustalenia odpłaty wnoszonej przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli samorządowych jest niewspółmierny wzrost kosztów utrzymania przedszkoli w stosunku do posiadanych środków w budżecie gminy przeznaczonych na ten cel. W świetle przytoczonych powyżej przepisów, zapisy uchwały oraz jej uzasadnienie, uznać należy za niewystarczające oraz naruszające art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Rada Miejska w S. zobowiązana bowiem była szczegółowo wskazać nie tylko za jakiego rodzaju świadczenia opłatę ustala, ale również określić jej wysokości w odniesieniu do poszczególnych świadczeń, dzięki czemu po pierwsze świadczeniobiorcy mogliby ocenić czy opłatą nie objęto świadczeń bezpłatnych oraz dokonać odpowiedniego wyboru oferowanych świadczeń, po drugie zaś w takiej sytuacji znalazłaby odzwierciedlenie, co słusznie podkreślił skarżący, zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat. W tym miejscu należy odnieść się do uzasadnienia odpowiedzi na skargę, w którym organ wprawdzie zgodził się ze skarżącym, iż zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy jest zasadny, niemniej wskazał, iż naruszeni tych przepisów polegało w istocie tylko na braku wskazania w zaskarżonej uchwale, że podległe gminie przedszkola realizując program wychowania przedszkolnego wykraczają poza jego ramy i z tego tytułu żąda się uiszczenia opłaty za dodatkowe świadczenia z tym związane. W ocenie Sądu taki zapis byłyby również niewystarczający do spełnienia wymogów jakie stawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Ustalona bowiem przez radę gminy, w oparciu o wskazane przepisy, opłata za świadczenia przedszkoli publicznych nie może charakteryzować się ani dowolnością, ani stałością. Zatem samo wskazanie, iż przedszkole realizuje nauczanie i wychowanie w zakresie przekraczającym ramy podstawy programowej i w związku z tym żąda się uiszczenia stosownej opłaty, bez precyzyjnego określenia dodatkowych świadczeń oraz określonych opłat z każdym z nich związanych, nie pozwala zweryfikować charakteru świadczeń dodatkowych oraz nie daje podstaw do ustalania czy mamy do czynienia z ekwiwalentnością opłaty w stosunku do oferowanego świadczenia, co w konsekwencji nasuwać może wątpliwości odnośnie niezgodnych z prawem cech ustalonej opłaty (dowolność, stałość). Na marginesie należy również zauważyć, odnosząc się do argumentów organu uzasadniających okoliczność, iż świadczone przez podległe gminie przedszkola publiczne usługi wykraczają poza podstawę programową, albowiem realizowany jest w nich 10 – godzinny pobyt dzienny, że zarządzenie MEN z dnia 11 kwietnia 1992 r. w § 1 ust. 5 określa czas przeznaczony na realizację minimum programowego jako "nie krótszy" niż 5 godzin dziennie, co oznacza, iż również w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola owa podstawa programowa, a nie dodatkowe zajęcia, może być realizowana, co tym samym wyklucza możliwość pobrania opłaty za świadczone w jej ramach usługi. Zatem należy zaznaczyć, iż czas realizacji przez przedszkole określonych świadczeń, nie przesądza o ich charakterze. Reasumując, w ocenie Sądu, wskazane powyżej okoliczności uzasadniają zarzut skarżącego, iż zapis § 1 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, albowiem nie określa on jakie konkretnie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. Na marginesie przytoczonych powyżej uwag uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały, Sąd zauważa odnosząc się do pisma organu informującego Sąd, iż zaskarżana uchwała zastała po wniesieniu skargi uchylona uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [..] Nr [...], iż okoliczność ta nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, albowiem zaskarżona uchwała, mimo jej uchylenia, wywołała skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.