II SA/Bd 578/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pomocy w formie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego A. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 3, art. 4, art. 17 pkt 5 art. 36, art. 39, art. 50, art. 98 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, zwanej w skrócie "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") odmówił skarżącemu S. K. przyznania usług opiekuńczych. Organ na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, jego źródłem utrzymania jest renta w wysokości 747,98 zł pomniejszona o zajęcia komornicze niezwiązane z alimentacją. Choruje na schizofrenię paranoidalną, łojotokowe zapalenie skóry, kamienie w pęcherzyku żółciowym oraz stany depresyjne. Skarżący jest osobą samodzielną tj. samodzielnie wykonuje czynności dnia codziennego takie jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów oraz samodzielnie załatwia sprawy urzędowe. Zapewnia sobie samodzielnie opiekę higieniczno – sanitarną, tj. mycie, kąpanie, ubieranie, dozowanie lekarstw, załatwianie potrzeb fizjologicznych. Skarżący utrzymuje także kontakty z otoczeniem. W tak ustalonej sytuacji organ uznał, że nie ma potrzeby zapewnienia skarżącemu pomocy osób drugich, a tym samym nie zachodzi konieczność objęcia skarżącego pomocą w formie usług opiekuńczych. Jednocześnie organ wskazał, że realizacja takich czynności wskazanych przez skarżącego jak koszenie trawy, odśnieżanie zimą, wykonywanie prac gospodarczych, robienie prania raz na dwa miesiące, dowóz poza miejsce zamieszkania w sprawach osobistych – nie należy do zakresu usług opiekuńczych. Ponadto usługi opiekuńcze, zgodnie z art. 36 ust. 2 lit. l u.p.s. należą do świadczeń niepieniężnych, wobec czego nie obejmują one możliwości przekazywania środków formie pieniężnej na pokrycie wydatków związanych z zatrudnieniem opiekuna przez osobę zainteresowaną. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s. usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Szczególną forma pomocy społecznej jest udzielenie świadczeń w postaci usług opiekuńczych obejmujących pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.), a także w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych czyli usług dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Kolegium wskazało na ustalenia, iż skarżący jest osobą samodzielną, sam sprząta, przygotowuje posiłki, robi zakupy oraz załatwia sprawy urzędowe, utrzymuje kontakty z otoczeniem, a także samodzielnie dba o higienę osobistą. W tej sytuacji zdaniem Kolegium skarżący, jako osoba radząca sobie z czynnościami dnia codziennego oraz zaspakajaniem codziennych potrzeb życiowych, nie wymaga objęcia pomocą w formie wnioskowanych usług. Kolegium wskazało ponadto, że skarżący stosuje w swoich pismach dwie terminologie: we wniosku z dnia 5 marca 2013 r. występował o przyznanie kwoty 350 zł miesięcznie na opłacenie usług opiekuńczych tj. kosztów prania i utrzymania czystości mieszkania, koszty pozyskania drzewa, jego przygotowania do rozpalenia, prace związane z koszeniem trawy i odśnieżania zimą, natomiast w piśmie z dnia 19 marca 2013 r. oraz w odwołaniu podnosi, że nie otrzymał specjalnego zasiłku opiekuńczego. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest zaś świadczeniem przyznawanym na podstawie odrębnej ustawy – ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 50 u.p.s. oraz przepisów ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że ze względu na brak w jego miejscu zamieszkania opiekuna spełniającego warunki do opieki oraz stan zdrowia dysponowanie przez niego specjalnym zasiłkiem opiekuńczym stanowi element terapii leczniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W uzupełniającym skargę piśmie pełnomocnika skarżącego (przyznanego w ramach prawa pomocy) z dnia 17 września 2013 r. zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 61 § 1 k.p.a. wskazując, że w sytuacji kiedy, jak samo Kolegium wskazało, we wniosku z dnia 5 marca 2013 r. a następnie w piśmie z dnia 19 marca 2013 r. znajdują się różne żądania, obowiązkiem organu było wezwanie strony do sprecyzowania żądania, z jednoczesnym udzieleniem jej niezbędnych pouczeń i wskazówek. Organ w przedmiotowej sprawie nie wypełnił tego obowiązku, wobec czego została wydana decyzja pomimo nieustalenia treści żądania strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Słusznie podnosi pełnomocnik skarżącego, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek – tak jak w kontrolowanej sprawie, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony. Żądanie strony jest niezbędnym elementem podania, które może wszcząć postępowanie (art. 63 § 2 k.p.a.) Ono wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia rodzaju czy trybu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Organ nie może zmienić żądania strony a jedynie pośrednio, poprzez udzielenie informacji prawnej zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a) może wpłynąć na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania bądź sprecyzowanie żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 78924 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1309/11, LEX nr 1138323). W przedmiotowej sprawie wnioskiem wszczynającym postępowanie było pismo skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. Skarżący wskazał w nim, że "wniosek dotyczy przyznania kwoty 350 zł m-cznie, na opłacenie usług opiekuńczych." Jednocześnie w piśmie tym skarżący stwierdził, że "nie starano się dotychczas pouczyć mnie o przysługujących prawach w zakresie usług opiekuńczych". Z kolegi w piśmie z dnia 19 marca 2013 r. skarżący wskazując, że GOPS w [...] nie ma osoby zdolnej wykonać usługi opiekuńcze podniósł, że nie otrzymał decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z powyższego wynika, że skarżący formułuje żądania, które można uznać bądź za żądanie przyznania pomocy pieniężnej – 350 zł, którą skarżący zamierza przeznaczyć na opłacenie osoby mającej świadczyć określoną przez niego pomoc, bądź za żądanie przyznania usług opiekuńczych bądź za żądanie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Każde z powyższych żądań może zostać rozpoznane przez organ w oparciu o inną podstawę prawną: możliwość przyznania zasiłku celowego wymaga analizy przesłanek określonych w art. 39 – 41 u.p.s, usług opiekuńczych – art. 50 u.p.s., specjalnego zasiłku opiekuńczego – art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji brak podjęcia przez organy czynności celem ustalenia treści żądania skarżącego wyrażonego w jego pismach z dnia 5 i 19 marca 2013 r. jest naruszeniem art. 9 i art. 63 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż skarżący nie chciał się ubiegać o przyznanie świadczeń opiekuńczych, ale w istocie wnosił o przyznanie mu innego świadczenia np. zasiłku celowego, co w konsekwencji mogło doprowadzić do konieczności rozpatrzenia jego wniosku w oparciu o inną podstawę prawną. Należy także zauważyć, że w przypadku, jeżeli wnioskodawca w istocie chce się ubiegać o przyznanie nie jednego z ww. świadczeń, ale chce równolegle ubiegać się o dwa lub więcej różnego rodzaju świadczeń, wydanie rozstrzygnięcia tylko co do jednego z żądań jest jednoznaczne z pozostawaniem przez organ w bezczynności odnośnie pozostałego żądania (lub pozostałych żądań) strony. W ponownym postępowaniu organ powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie treści jego żądania i dopiero wówczas, w zależności od odpowiedzi, prowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).