II SA/Bd 579/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr SKO-[...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] lutego 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 579/09 Uzasadnienie M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy A. K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na terenie działki oznaczonej nr [...], położonej przy drodze dojazdowej (działka nr [...]) do drogi gminnej (dz. Nr [...]) w obrębie ewidencyjnym R.-P., gmina A. K. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. W dniu [...] do Urzędu Gminy w A. K. wpłynął wniosek T. W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku. W dniu [...] w odpowiedzi na zawiadomienie dotyczące wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy M. Ś. wniosła zastrzeżenia. Po pierwsze, że teren nie posiada planu zagospodarowania – jest to teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Po drugie, działka sąsiaduje z jej gruntem rolnym, na którym wykonuje prace rolnicze. I po trzecie, zabudowa mieszkaniowa jest sprzeczna z zasadą dobrodziejstwa, bowiem teren ten intensywnie nawozi obornikiem, po którym zapach pozostaje i nie jest obojętny dla sąsiedztwa. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] S. A. w zakresie swoich kompetencji odnośnie gruntów rolnych i leśnych, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych uzgodnił w zakresie urządzeń melioracji podstawowych i szczegółowych projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wójt Gminy A. K. decyzją z dnia [...], Nr [...] ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na terenie działki oznaczonej nr [...] położonej przy drodze dojazdowej (działka nr [...]) do drogi gminnej (dz. Nr [...]) w obrębie ewidencyjnym R. – P., gmina A. K. uznając, że wniesione uwagi M. Ś. nie dają podstaw do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Pokreślił, że na gruncie ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwaną U.p.z.p., w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 wskazuje się pięć warunków, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Spełnienie tych warunków obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Organ wskazał ponadto, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawy Prawo wodne. Od rozstrzygnięcia organu I instancji odwołanie wniosła M. M., w treści którego wskazała, iż teren na którym ma być realizowana inwestycja jest terenem rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a działka na której ma być realizowany budynek mieszkalny sąsiaduje bezpośrednio z jej gruntami wykorzystywanymi rolniczo. Nadmieniła, że na mapie numerycznej organ administracji zaznaczył las wokół działki [...], co jest niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem z trzech stron tej działki są grunty rolne intensywnie wykorzystywane rolniczo. Ponadto, zdaniem odwołującej się, wydana decyzja nie spełnia wymagań zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ działka [...], na której ma być realizowana inwestycja domu mieszkalnego nie jest działką budowlaną, jest to działka zagrodowa, droga dojazdowa na działce [...] jest to droga do istniejącej zagrody – jest za wąska na publiczne wykorzystanie, uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego - przekrój rury dostarczającej wodę wystarcza tylko na potrzeby już mieszkających tam osób. Odwołująca podkreśliła także, że wydana decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania M. M.j Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji. Zauważył, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zamiar inwestora mieścił się w pojęciu nowej zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sporządzona analiza zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Podkreślił także, że planowana nowa zabudowa mieszkaniowa na działce nr [...] tworzy z otaczającą ją zabudową urbanistyczną całość i stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ustaliło ponadto, że wskazane w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy odpowiadają dyspozycją ww. rozporządzeniu. Organ odwoławczy ustalił ponadto, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie: działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zlokalizowanej na działce nr [...], poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr [...], na której posiada służebność przejazdu (art. 61 ust. 1 pkt 2), inwestor uzyskał warunki przyłączenia nieruchomości, na której planuje budowę, do sieci elektroenergetycznej oraz zgodę na wykonanie przyłącza wodociągowego (art. 61 ust. 1 pkt 3), użytki na nieruchomości objętej wnioskiem, o łącznej pow. 0,028 ha, oznaczone w ewidencji gruntów jako "grunty orne" RV-0.27 ha i "pastwiska trwałe" PsV-0,01 ha, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi (nie narusza zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego). W skardze do Sądu skarżąca M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została wydana z naruszeniem prawa, a w szczególności stoi w sprzeczności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 i art. 53 ust. 4 pkt 6. Skarżąca zarzuciła, że organ nie dokonał właściwej analizy stosownie do art. 61 cyt. ustawy, bowiem granice analizy winny wynosić nie mniej niż 50 metrów. Podniosła, że analiza załączona do decyzji o warunkach zabudowy ma zapisy niezgodne z prawdą: w analizowanym obszarze na załączonej mapie do decyzji na działce nr [...] winna być zabudowa zagrodowa, w analizowanym obszarze w otoczeniu działki [...] nie ma lasu, w sąsiedztwie działki [...] są działki [...] i [...]wykorzystywane rolniczo. Wskazała, że w analizie nie uwzględniono jako stronę właściciela działki nr [...]. Ponadto skarżąca powieliła argumenty wywiedzione już w odwołaniu, że teren nie posiada planu zagospodarowania, ponieważ jest to teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej; działka sąsiaduje z jej gruntem rolnym, na którym wykonuje prace rolnicze; zaskarżona decyzja o zezwoleniu na taką zabudowę mieszkaniową jest sprzeczna z obowiązującą zasadą dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza jej interes jako osoby trzeciej, ponieważ nowa zabudowa mieszkaniowa rażąco zakłóci istniejącą na tym terenie rolniczym funkcję zabudowy zagrodowej. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, inwestor uzyskuje jedynie ogólną informację, czy możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne mają zatem uprawnienia wyłącznie kasacyjne, co oznacza, że nie zastępują organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw, a uznając, że zaskarżona decyzja czy postanowienie narusza prawo materialne bądź przewidziane przepisami zasady postępowania administracyjnego, mogą uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność. Stanowią o tym art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako P.p.s.a.). Wskazać także należy, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd, rozpatrując sprawę we wskazanych granicach, obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja lub postanowienie nie naruszają prawa i zostały oparte na obowiązujących przepisach prawnych. W ocenie Sądu organy administracji dokonały niewłaściwej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. Powyższy przepis stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli jest spełniony warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób sformułowania art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera jedynie możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w pkt 1 w zakresie ustalenia ciągłości funkcji zastosowano § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).- zwanego dalej rozporządzeniem. Przyjęto, że na działce sąsiedniej nr [...]istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna pozostałe tereny to rolne niezabudowane. Przyjęto na tej podstawie wniosek, że zabudowa planowana spełnia wymagania ciągłości funkcji w analizowanym obszarze. Tymczasem z załączonej mapy w skali 1: 1000 stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z analizy obszaru wyznaczonego liną określoną w legendzie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa. Jest to istotne niedokładne ustalenie stanu faktycznego, które może mieć wpływ na wynika sprawy. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 U.p.z.p. właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 U.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSA i WSA 2006/2/54) Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Dopiero w przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić, na przykład okolicznymi polami i zabudową zagrodową. Organy nie odniosły się do zarzutu skarżącej, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się jej pola uprawne. Nie wyjaśniono, czy rzeczywiście na wskazanym przez skarżącą terenie nie ma lasu. Powyższe ustalenie będzie miało wpływ na kontynuacją funkcji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Należy mianowicie badać czy nie zachodzi sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie ograniczając się jedynie do zabudowy istniejącej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] , nie ustalono dokładnie rodzaju zabudowy na obszarze analizowanym, w szczególności nie wskazano czy jest to zabudowa o funkcji mieszkalnej, a jeśli tak, to jakie parametry (w kontekście przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) mają poszczególne budynki. Dopiero w oparciu o takie ustalenia można rozstrzygnąć, czy projektowany budynek stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy czy jest z nią sprzeczny. Sąd w pełni akceptuje pogląd, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 501-503 ). Zastrzec też trzeba, że warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Okoliczność, iż inwestor zgadza się na to, aby jego dom jednorodzinny pełniący funkcję wyłącznie mieszkalną usytuowany został na terenach zdominowanych w całości przez zabudowę zagrodową i tym samym zgadzał się na niedogodności związane z prowadzeniem gospodarstw rolnych (w tym także takich o wysokim stopniu uciążliwości tj. gospodarstw hodowlanych na dość dużą skalę) nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki "kontynuacji funkcji". Z tych samych względów nie ma znaczenia jaki rodzaj gospodarstw rolnych faktycznie dominuje w "sąsiedztwie" (rolne, hodowlane, ogrodnicze czy leśne), gdyż już ich istnienie na danym terenie umożliwia zarówno dalszy ich rozwój, jak i pojawianie się nowych w tym i takich o dużym stopniu uciążliwości. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją (odnosi się to np. do funkcji usługowej nieuciążliwej, która może towarzyszyć funkcji mieszkaniowej), a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (np. wprowadzenie funkcji wyłącznie mieszkalnej na tereny zdominowane przez gospodarstwa rolne i to nawet te o niewielkim stopniu uciążliwości typu "agroturystyczne" mogłoby obiektywnie w przyszłości ograniczać rozwój i kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu). Należy zatem ocenić w rozpoznawanej sprawie, czy istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej przypadkiem uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 w/w rozporządzenia). Zatem zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwaniu), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. W świetle powyższego organy nie ustaliły dostatecznego spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Pozostaje jeszcze w przedmiotowej sprawie ustalenie, czy działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 U.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę faktycznie sąsiadującą, posiadającą wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, ale również tereny położone w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (tak: NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, Lex nr 194346). Te same reguły należy zastosować przy interpretacji pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 U.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi, zatem mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Oczywistym jest zatem, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Niemniej dokonując wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia dostępu do drogi publicznej należy odwołać się do definicji legalnej owego pojęcia zawartego w art. 2 pkt 14 ustawy. Przepis ten stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej samej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Organy nie wyjaśniły, czy ustanowienie służebności gruntowej odbyło się w prawem przepisanej formie, tj. aktu notarialnego. Samo oświadczenie woli na piśmie bez prawem przepisanej formy jest jedynie przyrzeczeniem, a nie umową cywilną. Forma umowy ustanawiającej służebność osobistą powinna być zgodna z treścią art. 245 § 2 k.c., co oznacza, że oświadczenie woli w formie aktu notarialnego powinno być złożone przez właściciela nieruchomości obciążonej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit " c" ustawy z dnia P.p.s.a orzeczono jak sentencji wyroku.