II SA/Bd 579/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] 2018 r. (Nr [...]) orzekającą o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynku dla działki nr [...] w obrębi [...] położonej przy ul. [...] w B.. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z [...] 2013r. A. S. (dalej "skarżący") zwrócił się do Prezydenta M. B. z wnioskiem o aktualizację danych w ewidencji poprzez zmianę oznaczenia funkcji budynku o nr id. [...] z mieszkalnej na gospodarczą. Do wniosku dołączył on kopię mapy zasadniczej z [...] 1997 r. (z oznaczeniem budynku objętego wnioskiem symbolem "g"). W toku postępowania (przy piśmie z [...] 2013 r.) skarżący przedstawił ponadto do akt kopię projektu budowlanego budynku gospodarczego oraz dokumenty dotyczące prowadzonego postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi w przedmiocie samowolnej rozbudowy tego budynku oraz samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania – w tym decyzję z [...] 1969 r. wyrażająca zgodę na dokończenie budowy z przeznaczeniem "użytkowania go jedynie jako pralni". Prezydent M. B. (po stwierdzeniu jego bezczynności postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2017 r.) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych w dniu [...] 2017 r. W toku tego postępowania organ I instancji poczynił ustalenia co do dotychczasowego przebiegu postępowań prowadzonych w przedmiocie samowoli budowlanej i samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a ponadto uzyskał z Miejskiej Pracowni Geodezyjnej kopie map ewidencyjnych od 1963 r. do 2000 r., szkic polowy z 1955 r. i 2008 r. oraz zarys pomiarowy. Organ przeprowadził ponadto oględziny budynku w dniu [...] 2017 r. ustalając, że dobudowana część pełni funkcję mieszkalną (jeden pokój) oraz funkcję pralni. Do protokołu z oględzin swoje zastrzeżenia zgłosił skarżący. Decyzją z [...] 2018 r. Prezydent M. B. orzekł o odmowie zmiany danych ewidencyjnych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako mieszkalny, a przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego jest brak zgody na zmianę sposobu jego użytkowania wyrażonej przez organy budowlane. W ocenie organu I instancji dokumenty przedstawione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do dokonania aktualizacji informacji ewidencyjnych – gdyż dokumenty te przedstawiają stan prawny w odniesieniu do budynku, który już nie istnieje w swoim "pierwotnym kształcie". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S. – domagając się uwzględnienia aktualnego stanu prawnego i zarzucając uwzględnienie przez organ I instancji jedynie okoliczności faktycznych (faktu użytkowania budynku w celach mieszkalnych) przy braku jakiejkolwiek decyzji administracyjnej akceptującej samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W rozpoznaniu odwołania wydana została zaskarżona decyzja Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ II Instancji podkreślił, że w 2005 r. przeprowadzono modernizację z zachowaniem wszelkich procedur. Uprawniony geodeta sporządził dokument stanowiący podstawę do założenia kartoteki budynku – określając jego funkcje jako mieszkalną. Organ wskazał tu na arkusz ewidencyjny, z którego wynika, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne, a informacje o tym udzielił skarżący. W oparciu o zgromadzony materiał sprawy organ II instancji przyjął, że oznaczenie funkcji przedmiotowego budynku jako mieszkalnej ujawnione jest w wielu dokumentach już od wielu lat i stan faktyczny budynku, jego sposób użytkowania nie budzi od lat wątpliwości. Organ II instancji zauważył, że toczą się postępowania w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku oraz samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, ale jednocześnie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku, a ten był i jest aktualnie użytkowany jako mieszkalny. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji A. S. domagał się jej uchylenia oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ust.3 k.p.a., a także naruszenie art. 7b, art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – poprzez: - nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące uznaniem, że niemożliwe jest wydanie decyzji aktualizującej stan prawny budynku gospodarczego zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę z 1955 r., w sytuacji w której do chwili obecnej nie wydano decyzji prawomocnie zmieniającej sposób użytkowania budynku; - nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawnych skutkujące uznaniem, że od początku budynek gospodarczy wykorzystywany był na cele mieszkalne – pozostawiając tym samym niedopuszczalnie aktualny stan niezgodności ewidencji z prawem; - pominięcie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (w sprawach II SA/Bd 17/16, II SA/Bd 95/15), zapadłych w toku postępowań prowadzonych w przedmiocie samowoli budowlanej i samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, które rozstrzygnęły jednoznacznie kwestię statusu prawnego budynku jako gospodarczego; - nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędna interpretacje przepisów skutkujące uznaniem, że stan niezgodności z prawem może być uznany za organy ewidencyjne za stan zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie – podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący postanowieniem z dnia [...] 2018 r. został zwolniony od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organ administracji naruszył przepisy postępowania a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 z późn. zm. – zwanej dalej "p.g.k.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 19 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem e.g.b"). Zgodnie z przepisami art. 2 pkt 8 p.g.k. istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów. Ewidencja jest tylko zbiorem informacji i odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Oznacza to, że organ właściwy nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan zaistniały. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada jej aktualności, co oznacza obowiązek utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie zmian do bazy danych ewidencyjnych niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów uzasadniających te zmiany. Bieżąca aktualizacja ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Organy w niniejszym postępowaniu odmawiając dokonania zmian w ewidencji powołały się na okoliczność przeprowadzenia w 2005 r. modernizacji ewidencji i na brak wniesienia zastrzeżeń przez współwłaścicieli nieruchomości. Kwestionując wartość dowodową dokumentów przedstawionych do wniosku organy odniosły się do danych wprowadzonych do operatu ewidencyjnego w wyniku modernizacji. Konstatowały, że dokumenty powoływane przez skarżącego nie wskazują na zaistnienie zmian w stanie prawnym i faktycznym w zakresie funkcji budynku objętego wnioskiem. Modernizacja jest szczególnym rodzajem aktualizacji - przeprowadzana jest na podstawie przepisu art. 24a p.g.k. Są to jednakże działania szersze aniżeli dokonywanie aktualizacji na podstawie dokumentów wskazanych w rozporządzeniu e.g.b i prowadzone są z urzędu. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 tego rozporządzenia, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Dalsze postanowienia art. 24a p.g.k. regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w przepisie ust. 9 w/w art. 24a p.g.k. traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12). W niniejszej sprawie A. S. kwestionuje wyniki modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w 2005 r. - uznając, że w sposób nieuprawniony zmieniła ona funkcję budynku, co do którego toczy się postępowanie przed organami administracji budowlanej w przedmiocie samowolnej rozbudowy i samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. W świetle powyższych uregulowań oraz treści pisma skierowanego do Prezydenta M. przez skarżącego w dniu [...] 2013 r. – pismo to należało de facto zakwalifikować jako wniosek o "sprostowanie" danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku poprowadzonej modernizacji. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest bowiem "związany" dokonaną modernizacją. Przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w żadnym wypadku nie wyklucza dokonywania dalszych zmian w zapisach ewidencji, czyli jej aktualizacji, jeżeli tylko ich wprowadzenie jest zgodne z regulacjami p.g.k. i rozporządzenia e.g.b. Ewidencja ma bowiem odzwierciedlać aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości, wynikający z dokumentów wymienionych szczegółowo w zapisach rozporządzenia e.g.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Dane wprowadzone w wyniku modernizacji nie są danymi niewzruszalnymi, a w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 grudnia 2011 r. - sygn. akt I OSK 4/11; z dnia 30 września 2011 r. - sygn. akt I OSK 1628/10 (dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl - CBOSA); a także w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Można tu powołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2018 r., wydany w sprawie III SA/Kr 1273/17 (dostępny jak wyżej oraz w bazie LEX nr 2467890). WSA w Krakowie uznał, iż "jeżeli stwierdzone zostanie, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji doszło do błędnego, tj. sprzecznego z przepisami prawa, wykazania danych ewidencyjnych, co powoduje, że zapisy ewidencji nie spełniają wymogu aktualności, zasadne jest dokonanie aktualizacji, której wynikiem będzie ujawnienie danych prawidłowych - aktualnych. Może to nastąpić na wniosek zainteresowanej strony lub z urzędu". Sąd w pełni akceptuje powyższe stanowisko i dodatkowo zwraca uwagę, że zgodnie z § 45 rozporządzenia e.g.b. celem aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych jest: zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienie nowych danych ewidencyjnych; a także wyeliminowanie danych błędnych. Jeżeli zatem zaistniałaby wątpliwość co do zgodności ze stanem prawnym lub faktycznym danych ujawnionych w ewidencji wskutek modernizacji zasadne byłoby dokonanie jej aktualizacji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Wobec treści żądań skarżącego obowiązkiem organów było zatem dokładne sprawdzenie prawidłowości przeprowadzenia modernizacji i wyjaśnienie dlaczego doszło do zmiany danych ewidencyjnych budynku objętego wnioskiem z [...] 2013 r. W ocenie sądu kwestia ta nie została jednak w sprawie dostatecznie wyjaśniona. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią § 63 ust. 1 rozporządzenia e.g.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia modernizacji) danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku jest między innymi oznaczenie funkcji podstawowej budynku (pkt 5). W myśl § 28 ust. 1 tego rozporządzenia dane opisowo-informacyjne ujmowane w mapach ewidencyjnych zawierają literowe oznaczenia funkcji budynków odpowiadających ich klasom według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych ("PKOB"). W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r., Nr 112, poz.131) budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne są zaś definiowane jako obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynki niemieszkalne są natomiast określane jako obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. W przypadku zatem, gdy co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest do celów mieszkalnych, budynek może być klasyfikowany jako budynek mieszkalny. Zgodnie zaś z przepisem § 35 rozporządzenia e.g.p. źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. Przede wszystkim należy podnieść, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika w jaki sposób kwalifikowano funkcję budynku objętego wnioskiem skarżącego - ujawnioną w ewidencji gruntów do czasu jej modernizacji w 2005 r. (czy przed modernizacją wykazywano wg. PKOB funkcję niemieszkalną, czy mieszkalną). Organy nie wyjaśniły też w sposób jasny i dostateczny, na podstawie jakich dokumentów ujawniono funkcję mieszkaniową przedmiotowego budynku – jako jego funkcję podstawową. W aktach administracyjnych brak jest materiałów i dokumentów (stanowiących wg. powyżej wskazanych przepisów źródła danych ewidencyjnych) w oparciu, o które dokonano ujawnienia danych w ewidencji wskutek modernizacji. Organy ograniczyły się w tej kwestii jedynie do wskazania odręcznej adnotacji osoby sporządzającej arkusz ewidencyjny z [...] 2005 r. Zgodnie z tą adnotacją "informacji udzielił p. S. A..", a arkusz wskazuje na mieszkaniową funkcję dwóch budynków posadowionych na działce nr [...]. Wskazany dokument nie może być jednak uznany za wystarczający dokument źródłowy dla wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych. Jednocześnie w aktach zgromadzono mapy zasadnicze z zasobów geodezyjnych i tak: na mapach z 1989 r. i z 1997 r. budynek objęty wnioskiem skarżącego oznaczony był symbolem "[...]". Co więcej Miejska Pracownia Geodezyjna w piśmie kierowanym do organu I instancji z [...] 2017 r. wyjaśniła, że "funkcja budynku nie zmieniła się od 1[...] r. – tj. "od pierwszego pomiaru budynku będącego jeszcze w budowie". Z dokumentów organów administracji budowlanej dołączonych do akt sprawy wynika, że w [...] r. budynek był kwalifikowany jako gospodarczy, a w [...] r. wydano zezwolenie na dokończenie budowy budynku gospodarczego "z przeznaczeniem użytkowania jako pralnia" (k. 23 akt adm.). Jednoznaczna konstatacja organu II instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "mieszkalne oznaczenie budynku funkcjonuje na wielu dokumentach sprzed lat" nie znajduje zatem oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na podstawie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie sposób było odnieść się do żądań skarżącego i w sposób prawidłowy rozstrzygnąć o bezzasadności jego wniosku o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych. W ocenie skarżącego modernizacja ewidencji zmieniła bowiem funkcję budynku w sprzeczności z dokumentacją organów administracji budowalnej. W sytuacji gdy skarżący podnosił takie zarzuty to należało dokładnie wyjaśnić, czy było tak jak on to podnosił - a mianowicie czy rzeczywiście do 2005 r. w ewidencji gruntów była ujawniona funkcja gospodarcza budynku. Z treści uzasadnienia organów obu instancji można tymczasem wnioskować, że doszło do zmiany danych ewidencyjnych (wskutek modernizacji) jedynie w oparciu o wyjaśnienia jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Tymczasem, zgodnie z powyżej wskazanymi przepisami organy ewidencyjne winne były uwzględnić wymogi dotyczące źródeł danych – a tymi są między innymi dokumenty organów architektoniczno-budowlanych. Dopóki organ ewidencji nie będzie dysponował rozstrzygnięciem organu administracji budowlanej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, nie będzie miał podstaw do dokonania w tym zakres zmian w ewidencji budynków. W przypadku ewidencji budynków, podstawą aktualizacji zapisów ewidencyjnych są bowiem zmiany wynikające z dokumentacji architektoniczno - budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (§ 46 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia e.g.p.). A zatem, gdy chodzi o ewidencję budynków, dla oznaczenia funkcji podstawowej budynku (§ 63 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia e.g.p..) decydujące znaczenie ma dokumentacja architektoniczno-budowlana w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy prowadzące ewidencję budynków, które powinny w swoich zapisach odzwierciedlać stan prawny, a nie tworzyć nowego, obowiązane są prowadzić zapisy w oparciu o dokumentację architektoniczno - budowlaną (projekt budowlany), z uwzględnieniem ewentualnych zmian zaszłych w tej dokumentacji. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku. Organ ewidencyjny, aby mógł dokonać zmian w zakresie funkcji podstawowej budynku (§ 63 ust. 1 pkt 5 rozporządzeni e.g.p.) innej niż określonej w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, musi mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej. Jak to już było bowiem podkreślane, sam nie może być twórcą stanu prawnego. Podstawę do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być więc decyzja właściwego organu budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji budynku. W przeciwnym razie organ ewidencji wykroczyłby poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie rejestratorem zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej. Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że stan faktyczny nie został dokładnie wyjaśniony, ani nie zebrano, ani nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - co mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1c) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z [...] 2018 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim należy wyjaśnić: jak określana była funkcja budynku ujawniona w ewidencji gruntów przed i po modernizacji przeprowadzonej w 2005 r.; na podstawie jakich dokumentów ujawniono funkcję podstawową budynku przed dokonaniem modernizacji. Należy też dokładnie ocenić prawidłowość danych wprowadzonych do zasobu geodezyjnego w wyniku modernizacji ewidencji przeprowadzonej w 2005 r. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać jego wnikliwej analizy, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. W razie ewentualnego uznania, że wniosek skarżącego o aktualizację danych w ewidencji nie jest zasadny należy dokładnie to uzasadnić i odnieść się do wszystkich zarzutów A. S. podniesionych w skardze oraz jego pismach procesowych.