II SA/Bd 58/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzupełnienia materiału dowodowego postępowania administracyjnego o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego M. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 lipca 2005 r. doszło do wypadku drogowego, w którym uczestniczył jako kierowca skarżący M. N. Po przedstawieniu przez niego zaświadczenia lekarskiego o utracie przytomności podczas kierowania pojazdem Komendant Miejski Policji w G. zwrócił się do Starosty g. o skierowanie M. N. na badanie lekarskie celem stwierdzenia braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W wyniku tegoż wniosku Starosta decyzją z dnia [...] 2005 r. skierował M. N., zamieszkałego w [...], na badania lekarskie. Ponieważ w wyznaczonym terminie strona nie stawiła się na badania, Starosta wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W toku postępowania M. N. poddał się badaniom lekarskim. W ich wyniku uprawniony lekarz w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w B. orzeczeniem lekarskim nr [...] stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, natomiast orzeczeniem lekarskim nr [...] stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, T oraz C+E. Skarżący odwołał się od wymienionych orzeczeń, wskutek czego orzeczeniem lekarskim nr KP [...] z dnia [...] 2006 r., podpisanym przez uprawnionego lekarza Instytutu Medycyny Pracy w Ł., stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, A1, B, B1, T, B+E, C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E oraz pozwolenia do kierowania tramwajem. W dniu 12 czerwca 2006 r. do Starosty wpłynął wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ponowne skierowanie M. N. na badania lekarskie. Skarżący podnosił, iż orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie zostało podpisane przez kierownika tegoż Instytutu, a ponadto jest sprzeczne z zaświadczeniem lekarskim Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia [...] 2006 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami powyżej 3,5 tony. Wniosek został podpisany przez pełnomocnika skarżącego. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo ze wskazaniem adresu pełnomocnika w T. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Starosta grudziądzki cofnął M. N., zamieszkałemu w N., uprawnienia do kierowania pojazdów mechanicznych kategorii A, B, C, CE, T wskazując na stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne. Decyzja została przesłana na adres M. N. w G. przy ul. [...], jednakże pomimo dwukrotnego awizowania nie została odebrana. Odpis decyzji przesłany do Komendanta Miejskiego Policji w G. został przez niego zwrócony z informacją, iż skarżący nie jest zameldowany pod wskazanym w decyzji adresem. W dniu 10 lipca 2006 r. pełnomocnik strony złożył w Starostwie Powiatowym w G. zawiadomienie o zmianie adresu swojego mocodawcy informując, że obecnie mieszka on w G. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. Prezydent G. przekazał Staroście g. wniosek strony o uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Wniosek powtarzał treść pisma z dnia 12 czerwca 2006 r., został jednakże opatrzony datą 10 sierpnia 2006 r. Starosta g. postanowieniem z dnia [...] 2006 r. odrzucił wniosek z dnia 10 sierpnia 2006 r. podnosząc, iż orzeczenie lekarskie otrzymane z Instytutu Medycyny Pracy w Ł. ma charakter ostateczny i stronie nie przysługuje możliwość odwołania się od niego, a ponadto została już wydana decyzja o cofnięciu stronie uprawnień do kierowania pojazdami. W wyniku zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] 2006 r. uchyliło postanowienie Starosty g. z dnia [...] 2006 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło na podstawie orzeczenia lekarskiego wydanego w wyniku odwołania przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Stosownie do tego przepisu uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego wydaje orzeczenie lekarskie, które jest ostateczne. Organ pierwszej instancji był związany treścią tego orzeczenia, stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało także, że postępowanie dowodowe poprzedza wydanie decyzji kończącej postępowanie. W przedmiotowej sprawie decyzja taka, orzekająca o cofnięciu M. N. uprawnień do kierowania pojazdami, została wydana w dniu 14 czerwca 2006 r. Pomimo, że strona nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu, decyzję przesłano na znany organowi pierwszej instancji adres strony tj. [...]. Przesyłka, pomimo dwukrotnego awizowania, nie została odebrana. Zdaniem Kolegium w tym wypadku miał zastosowanie art. 44 § 4 k.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu, na jaki pismo zostało złożone w placówce pocztowej. W rozpatrywanej sprawie termin ten upłynął w dniu6 lipca 2006 r. Doręczana decyzja stała się zatem ostateczna. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że wniosek strony o uzupełnienie postępowania dowodowego został złożony po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji, w związku z czym nie ma podstaw do rozstrzygania o dopuszczeniu nowych dowodów w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") tj.: - art. 138 § 1 pkt 3 przez brak podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania odwoławczego, - art. 40 § 2 poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dokonano skutecznego doręczenia decyzji stronie w sytuacji, kiedy w momencie próby doręczenia była ona reprezentowana przez pełnomocnika, - art. 7, 8 i 80 przez niewyjaśnienie stanu faktycznego co do faktu reprezentacji strony przez pełnomocnika, - art. 6 w związku z naruszeniem zasady proporcjonalności przy wyznaczaniu granicy swobody organu przyznanej przepisami prawa (tj. zasady uznanej w rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z 11 marca 1980 r.). Skarżący zarzucił także naruszenie zasady pewności prawa i sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, polegającej na prawie do sprawiedliwej i rzetelnej procedury. Zdaniem skarżącego w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne unormowanie procedury, lecz także prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że pomimo ustanowienia przez niego pełnomocnika i złożenia w dniu 12 czerwca 2006 r. w Starostwie Powiatowym w G. pełnomocnictwa, Starosta Grudziądzki podjął próbę doręczenia wydanej w dniu 14 czerwca decyzji stronie, to jest postępował z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku skutecznego doręczenia decyzji, pełnomocnik skarżącego kontynuował czynności procesowe, składając w dniu 10 sierpnia 2006 r. wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego, odrzucony przez Starostę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Słuszny w szczególności jest zarzut skarżącego wskazującego na naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji był powiadomiony o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika. Wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego z dnia 12 czerwca (złożony w tym samym dniu w organowi) został podpisany przez osobę wskazaną w nagłówku pisma jako pełnomocnik strony (k. 11 akt administracyjnych). Łącznie z wnioskiem, o czym świadczy umieszczenie w aktach jako karta bezpośrednio poprzedzająca wniosek (tj. k.10), zostało złożone pełnomocnictwo, zawierające wskazanie dokładnego adresu pełnomocnika. W tej sytuacji obowiązkiem organu było doręczenie decyzji nie stronie, ale jej pełnomocnikowi. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest kwalifikowaną wadą postępowania, uzasadniającą jego wznowienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" z 1987 r. Nr 1 poz. 13 oraz komentarz do art. 40 k.p.a. [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8 zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 296 – 297). Konsekwencją nieprawidłowego doręczenia pisma stronie jest brak skutków prawnych doręczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt V SA/Wa 2091/04, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 164695 oraz ww. "(...) Komentarz"). W przedmiotowej sprawie oznacza to, że nawet gdyby uznać, iż decyzja Starosty g. z dnia [...] 2006 r. została doręczona bezpośrednio skarżącemu, w miejscu jego zamieszkania, to wobec pominięcia ustanowionego wcześniej pełnomocnika doręczenie to nie wywarło skutku prawnego w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Rozpocznie on bieg dopiero od momentu prawidłowego doręczenia decyzji tj. pełnomocnikowi. Decyzja Starosty nie może być zatem uznana za decyzję ostateczną. W tej sytuacji "wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego" z dnia 10 sierpnia 2006 r., jako wyrażający niezadowolenie z postępowania organu pierwszej instancji, powinien być potraktowany jako odwołanie od decyzji z dnia 14 czerwca 2006 r. W postępowaniu odwoławczym powinny być także ocenione te czynności organu pierwszej instancji, które zostały podjęte po wydaniu decyzji. Wniesione przez skarżącego zażalenie należy zatem potraktować jako uzupełnienie odwołania (art. 142 k.p.a.). W toku dalszego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, powinno zwrócić także uwagę na kwestię właściwości organu pierwszej instancji. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy ani nieruchomości, ani prowadzenia zakładu pracy, stosownie zatem do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania strony. Ustalenie miejsca zamieszkania strony budzi tymczasem wątpliwości. Począwszy od postanowienia o wszczęciu postępowania wszelkie pisma organu były kierowane na adres skarżącego w G., a nie w N., gdzie jak wskazał Komendant Miejski Policji w G. – skarżący nie jest zameldowany. Powstaje zatem pytanie, czy skarżący w toku postępowania zamieszkiwał w N., a adres w G. był tylko adresem do doręczeń (na co brak dowodów w aktach sprawy), czy też skarżący zamieszkiwał w G., a organ błędnie wskazywał na jego miejsce zamieszkania w N. Ustalenie, iż miejsce zamieszkania skarżącego znajduje się G. oznaczałoby, że w jego sprawie orzekał organ niewłaściwy, gdyż gmina Miasto G. ma status miasta na prawach powiatu (część II in fine załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów; Dz. U. Nr 103, poz. 652), tzn. organem właściwym w sprawie byłby Prezydent Miasta G., a nie Starosta g. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.