II SA/Bd 582/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary nagany 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] 2018r. Komendant Miejski Policji w [...] uznał obwinionego st.asp. J. Z. winnym zarzucanych mu czynów określonych w art. 132 ust. 1, art. 132 ust.3 pkt 3 oraz art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o P. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) i wymierzył mu karę nagany. Orzeczenie doręczono obwinionemu dnia [...] 2018 r. z pouczeniem, iż przysługuje mu prawo wniesienia odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji, za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Dnia [...] 2018 r. obrońca skarżącego złożył odwołanie od orzeczenia nr[...] Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 135k ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - odmówił przyjęcia odwołania wskazując, iż merytoryczne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe, gdyż odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. Prawo wniesienia odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji. Stosownie do art. 135f ust. 6 ustawy o Policji orzeczenia, postanowienia, zawiadomienia i inne pisma, wydane w toku postępowania dyscyplinarnego, doręcza się obwinionemu oraz obrońcy, jeżeli został ustanowiony. W razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Z akt postępowania dyscyplinarnego wynika, iż obwiniony zaskarżone orzeczenie odebrał w dniu [...] 2018 r., natomiast jego obrońca poprosił o przesłanie tego orzeczenia za pośrednictwem operatora pocztowego. W ocenie organu II instancji okoliczność ta nie miała jednak żadnego znaczenia dla ustalenia terminu doręczenia korespondencji obrońcy obwinionego, gdyż odmowa przyjęcia orzeczenia pozostaje bez wpływu na ustalenie skuteczności doręczenia tego pisma. Doręczenie obrońcy obwinionego przesyłki zawierającej orzeczenie dyscyplinarne, (co nastąpiło w dniu [...] 2018r). organ II instancji potraktował jako czynność techniczną o charakterze informacyjnym, nie wywołującą skutków prawnych w postaci ustalenia terminu doręczenia orzeczenia. Jednocześnie organ odwoławczy skonstatował, że analizowanie daty doręczenia orzeczenia obrońcy obwinionego nie ma znaczenia, skoro bezspornie termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu doręczenia orzeczenia skarżącemu J. Z., a zatem zgodnie z dyspozycją art. 135f ust.6 Ustawy o Policji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł J. Z. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 135 j ust.2 pkt 7 ustawy o Policji, wyrażające się udzieleniem błędnego pouczenia o przysługującym obwinionemu i jego obrońcy uprawnieniu w zakresie terminu do złożenia odwołania od orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji, poprzez nie wskazanie w treści wymienionego orzeczenia zastrzeżenia, iż w razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przekazanie sprawy Komendantowi Wojewódzkiemu Policji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przesłanką wydania przez organ kwestionowanego orzeczenia było uznanie przez ten organ, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania w postępowaniu dyscyplinarnym. Problematykę postępowania w sprawach dyscyplinarnych policjantów reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. -dalej jako ustawa) Stosownie do art. 135k ust. 1 ustawy, postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne. Od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (art. 135k ust. 2). Zgodnie z art. 135k ust. 3 powołanej ustawy, wyższy przełożony dyscyplinarny odmawia przyjęcia odwołania w drodze postanowienia, jeżeli zostało wniesione po terminie lub przez osobę nieuprawnioną albo jest niedopuszczalne. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ustawodawca zdecydował jednocześnie, że udział obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym nie wyłącza osobistego działania w nim obwinionego (art. 135f ust. 5). Przepis art. 135f ust. 6 stanowi zaś, że orzeczenia, postanowienia, zawiadomienia i inne pisma, wydane w toku postępowania dyscyplinarnego doręcza się obwinionemu oraz obrońcy, jeżeli został ustanowiony. W razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do wniesienia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Oceniając zasadność skargi nie można pominąć również treści art.135j ust.2 ustawy o Policji, który w sposób taksatywny wylicza elementy, które organ obowiązany jest zamieścić w wydanym w postępowaniu dyscyplinarnym orzeczeniu. I tak orzeczenie takie powinno zawierać: 1) oznaczenie przełożonego dyscyplinarnego; 2) datę wydania orzeczenia; 3) stopień, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe obwinionego; 4) opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną; 5) rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia; 7) pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania; 8) podpis, z podaniem stopnia, imienia i nazwiska przełożonego dyscyplinarnego, oraz pieczęć jednostki organizacyjnej Policji. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że okoliczność doręczenia opisanego wyżej orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] 2018r. nr [...] skarżącemu była w sprawie bezsporna. Opisane wyżej orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] 2014r., Nr [...], zawierało pouczenie następującej treści: "Od niniejszego orzeczenia obwinionemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia." Ze znajdujących się w aktach sprawy potwierdzeń odbioru wynika, że doręczenie skarżącemu przedmiotowego orzeczenia miało miejsce w dniu [...] 2018r., natomiast obrońcy skarżącego orzeczenie to doręczone zostało w dniu [...] 2018r. (k.259 i 261 akt administracyjnych. Odwołanie od opisanego wyżej orzeczenia sporządzone przez obrońcę skarżącego, wysłane zostało przesyłką poleconą w dniu [...] 2018r. (k.278 akt administracyjnych). Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy skonstatował, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu, przyjmując, iż ostatni dzień terminu do wniesienia owego odwołania przypadał na dzień [...] 2018r., licząc tym samym początek terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia skarżącemu opisanego wyżej orzeczenia organu I instancji. Mając na uwadze treść cytowanego powyżej pouczenia, zawartego w w/w orzeczeniu organu I instancji, Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec powołanych wyżej, szczególnych uregulowań ustawy o Policji, na organie spoczywał obowiązek wyczerpującego pouczenia zarówno obwinionego, jak i jego pełnomocnika o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania. Takie pouczenie powinno, zdaniem Sądu, zostać zawarte w orzeczeniu dyscyplinarnym, gdyż stanowi jego obligatoryjny element. Obowiązek pouczenia w orzeczeniu dyscyplinarnym wynika wprost z treści art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, zgodnie z którym, orzeczenie powinno zawierać pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania. W przepisie tym ustawodawca nie zawarł odesłania do konkretnych przepisów ustawy, a tym samym nie ograniczył przedmiotowego pouczenia tylko do treści jednej czy dwóch jednostek redakcyjnych pragmatyki służbowej. W konsekwencji nie można zaaprobować stanowiska organu, że udzielając pouczenia, o jakim mowa w art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, organ może poprzestać wyłącznie na przekazaniu danych wynikających z art. 135 k ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. Ma to istotne znaczenie, gdyż pierwszy z tych przepisów stanowi, że odwołanie przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Natomiast drugi przewiduje, że odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Zatem art. 135 k ust.1 ustawy o Policji wskazuje jedynie długość okresu, w jakim dopuszczalne jest złożenie odwołania, a określając początek terminu do dokonania tej czynności odwołuje się ogólnie tylko do daty doręczenia kwestionowanego orzeczenia, bez sprecyzowania czy decydująca w tym zakresie powinna być data doręczenia orzeczenia obwinionemu czy jego obrońcy. Kwestie te przesądza dopiero regulacja zawarta w art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji, z której wynika, że jeżeli orzeczenie zostanie doręczone obwinionemu i jego obrońcy w różnym czasie, to termin zarówno dla obwinionego jak i jego obrońcy biegnie od daty wcześniejszego doręczenia(por. wyrok NSA z dnia 28.07.2016r.sygn.akt I OSK 155/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem dokonując interpretacji przepisu art.135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie można uwzględniać jedynie treści art. 135k ust. 1 i 2 cyt. ustawy i pomijać treść innego przepisu tej ustawy, w tym przypadku art. 135f ust. 6, pozwalającego na pełne zrekonstruowanie normy prawnej regulującej zagadnienie pouczenia obwinionego o przysługującym środku zaskarżenia.(por. wyrok NSA z dnia 10.04.2018r. sygn..akt I OSK 2268/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniu organu, nie ma tu znaczenia okoliczność zgodności pouczenia wystosowanego do skarżącego i jego obrońcy ze wzorem stanowiącym załącznik Nr 33 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 lutego 2014r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz.U. z 2014r., poz.306). Należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie dyscyplinarnej w stosunku do policjantów określa przede wszystkim ustawa. Zakres czynności procesowych podejmowanych przez organy w tych sprawach należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 139 ustawy o Policji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia zakresu pouczenia, lecz jedynie do stworzenia wzoru pouczenia, który musi uwzględniać wszystkie elementy tego pouczenia wskazane w ustawie. W tym zakresie jakakolwiek modyfikacja czy też pominięcie we wzorze niektórych elementów pouczenia stanowi niedozwolone przekroczenie tej delegacji. Skoro z przepisów ustawy wynika, że orzeczenie powinno zawierać pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania, to oczywistym jest, że pominięcie we wzorze orzeczenia pouczenia o treści art. 135 f pkt 6 ustawy stanowi uchybienie obowiązkowi pouczenia obwinionego i jego obrońcy o terminie i trybie wniesienia odwołania. Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności, w określonym wyżej zakresie, przepisu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z ustawą o Policji, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniu organu, nie ma tu również znaczenia okoliczność, że -jak wynika z notatki urzędowej sporządzonej w dniu [...] 2018r. przez rzecznika dyscyplinarnego-poinformował on ustnie obwinionego oraz jego obrońcę o treści art. 135 f ust.6 Ustawy o Policji. Pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania jest, zgodnie z art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji jednym z obligatoryjnych elementów orzeczenia dyscyplinarnego i dlatego musi zawierać się w tym orzeczeniu. Orzeczenie o ukaraniu jest bowiem elementem kończącym postępowanie dyscyplinarne przed organem I instancji i musi ono odpowiadać określonej ustawą formie pisemnej. Jeszcze raz podkreślić należy, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu pouczenie nie jest pełne i nie zawiera informacji o sposobie liczenia terminu do złożenia odwołania. Pozwala to na stwierdzenie, iż doręczenie skarżącemu i jego obrońcy niekompletnego orzeczenia nie mogło prowadzić do skutków prawnych przyjętych przez organ II instancji, tj. do odmowy przyjęcia odwołania. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia było ustalenie przez organ odwoławczy, że skuteczne doręczenie obrońcy obwinionego odpisu orzeczenia organu i instancji nastąpiło w dniu [...] 2018r. w okolicznościach odmowy przyjęcia pisma przez obrońcę obwinionego. Ocena prawidłowości tak ustalonego elementu stanu faktycznego sprawy wymaga w pierwszej kolejności wskazania, że zgodnie z przepisem art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, w postępowaniu dyscyplinarnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie o Policji do doręczeń stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Regulacje dotyczące doręczeń określone zostały w rozdziale 15 tego kodeksu. Przepisy art. 132-135 kpk normują rodzaje doręczeń pism procesowych. W tym kontekście należy przywołać również, przepis § 2 ust. 1, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 139 ustawy o Policji, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 lutego 2014r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz.U. z 2014 r., poz. 306) Z dokonanej analizy wymienionych przepisów dotyczących zasad i sposobu doręczania pism, w tym orzeczeń, w postępowaniu dyscyplinarnym oraz zasad zaskarżania orzeczeń dyscyplinarnych jednoznacznie wynika, że w postępowaniu tym ustawodawca po pierwsze przewidział możliwość dokonania doręczenia bezpośrednio, za pośrednictwem innych funkcjonariuszy lub pracowników Policji, przesyłką listową lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej ( § 2 ust. 1), po drugie przyjął regułę, że orzeczenie doręcza się zarówno obwinionemu jak i jego ustanowionemu obrońcy (art. 135f ust. 6 zd. 1 ustawy o Policji), stanowiąc przy tym, że w sytuacji dokonania w różnych terminach doręczenia tym podmiotom termin do złożenia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej (art. 135f ust. 6 zd. 2 ustawy o Policji), a po trzecie określił, że w przypadku odmowy przyjęcia pisma przez adresata, doręczenie uważa się za dokonane (art. 136 § 1 kpk w zw. z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji). Przy czym zarówno przepisy kpk jak i ustawy o Policji nie zakazują, ani też nie określają kolejności zastosowania trybów doręczenia. Oznacza to, że organ doręczając orzeczenie w postępowaniu dyscyplinarnym ma możliwość wyboru, czy skieruje je bezpośrednio do funkcjonariusza Policji na adres jego zamieszkania, czy skorzysta z pośrednictwa przełożonego funkcjonariusza, czy też zastosuje tryb doręczenia zastępczego. Na tle przyjętych rozwiązań prawnych należało ustalić, czy w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczywiście-jak twierdzi organ odwoławczy-w dniu [...] 2018r. nastąpiła odmowa przyjęcia orzeczenia przez obrońcę obwinionego, co uzasadniałoby ustalenie, że od tej daty nastąpiło rozpoczęcie biegu terminu do złożenia odwołania. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie upoważnia do takiego wniosku. Z treści notatki urzędowej z dnia [...] 2018r. (k.[...] akt administracyjnych) wynika bowiem, że rzecznik dyscyplinarny przychylił się do prośby obrońcy o doręczenie mu odpisu orzeczenia za pośrednictwem operatora pocztowego i skierował odpis orzeczenia do Sekretariatu Komendanta Miejskiego Policji celem przesłania tego dokumentu za pośrednictwem poczty. Tym samym rzecznik dokonał wyboru trybu doręczenia orzeczenia, co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy do uznania, że doręczenie przesyłki obrońcy obwinionego nastąpiło w dniu [...] 2018r., co potwierdza zwrotne poświadczenie jej odbioru (k.[...] akt administracyjnych). Podsumowując uznać należy, że orzeczenie dyscyplinarne doręczone zostało obwinionemu w dniu [...] 2018r., a jego obrońcy w dniu [...] 2018r. przy czym nie zawierało ono pełnego pouczenia w zakresie zawartego w art. 135f ust. 6 ustawy o Policji szczególnego uregulowania dotyczącego biegu terminu do wniesienia odwołania. Uznając zatem naruszenie przez organ przepisów prawa postępowania, to jest art. 135k ust. 1 w zw. z art. 135j ust. 2 pkt 7 i art. 135f ust. 6 ustawy o Policji w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, skarga, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podlegała uwzględnieniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ biorąc pod uwagę wykładnię przepisów zaprezentowaną w niniejszym wyroku, winien merytorycznie rozpoznać odwołanie strony. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).