II SA/Bd 583/14

Dnia 17 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 17 września 2014 roku sprawy ze skargi M. H. na postanowienie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w B. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej "PINB" lub "organ") wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, tj. wykonania robót budowlanych polegających na wymianie balustrady balkonowej w mieszkaniu nr [...] przy ul. N. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] powołując się na art. 61, art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie balustrady balkonowej przy lokalu mieszkalnym nr [...], mieszczącym się w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr ewd. 13 (w obrębie 495), przy ul. N. w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB podał, że w dniu 4 grudnia 2012 r. przeprowadzono oględziny balkonu w celu ustalenia stanu faktycznego. Podczas oględzin stwierdzono wykonanie nowej balustrady, ponieważ stara wg oświadczenia M. H. (zwanej dalej "skarżącą") była skorodowana. Wymienione prace zostały wykonane bez uzgodnień i zgody wspólnoty mieszkaniowej. Organ wskazał, że pismem z dnia 28 października 2013 r. zwrócono się do skarżącej o przedłożenie w Inspektoracie oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, czy wykonane roboty (materiały i system zamocowań) gwarantują bezpieczne użytkowanie rzeczonej balustrady. Zdaniem organu z przedłożonej opinii opracowanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wynika, że rzeczona balustrada została wyprodukowana i zamontowana przez wyspecjalizowane Przedsiębiorstwo S. w B. z zachowaniem norm i standardów wymaganych dla tego typu elementów w tym zachowaniem wymaganej obecnie wysokości pochwytu z wypełnieniami ze szkła bezpiecznego. Balustrada została zamontowana metodą od policzka płyty balkonowej w sposób ogólnie stosowany z dodatkowymi uchwytami od spodu płyty co zapewnia jej dodatkową stabilność. Autor oceny technicznej stwierdził, "że cały element balustrady spełnia wymogi stawiane wymogom technicznym oraz bezpieczeństwa eksploatacji". O wykonaniu powyższego powiadomiono Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" oraz [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "WINB" lub "organ II instancji"). Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej ,,[...]" wnosząc o jego uchylenie i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej samowoli budowlanej. W uzasadnieniu podniesiono, że wykonane prace noszą cechy robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia na budowę, nie odniesiono się do zaburzenia harmonii z dotychczasową elewacją budynku poprzez wymianę balustrady zaś przeprowadzone roboty budowlane zostały wykonane bez dochowania jakichkolwiek uzgodnień i braku wymaganej prawem zgody Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" i właściwego organu nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB podał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Natomiast art. 61 kpa stanowi o tym, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem WINB z treści art. 61a § 1 kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich stanowi brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, najczęściej są to względy przedmiotowe. Stąd postanowienie wydane na podstawie art. 61a §1 kpa ma charakter tylko proceduralny. Organ w uzasadnieniu takiego postanowienia nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku, ponieważ organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty (patrz: wyroki WSA, m.in.: z dn. 13.12.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, z dnia 16.10.2013 r" sygn. akt II SA/Bd 705/13). W ocenie organu II instancji w niniejszym przypadku negatywna przesłanka podmiotowa nie zachodzi, ponieważ Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" jest stroną tego postępowania, gdyż roboty budowlane dotyczą części wspólnej budynku, jakim są ściany zewnętrzne (wraz z balkonami, tarasami, oknami), co wynika z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz.903, z późn. zm.) - rozdz. 4 - zarząd nieruchomością wspólną. Z kolei, jako przesłankę przedmiotową strona wnioskująca wskazała, wykonanie robót budowlanych związanych z montażem nowej balustrady balkonowej przez właściciela lokalu nr [...] - w warunkach samowoli budowlanej, o których stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). WINB stwierdził, że organ I instancji na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przeprowadził czynności kontrolne w zakresie technicznego wykonania ww. robót budowlanych, lecz bez wcześniejszego zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w tej sprawie, naruszając tym samym przepis art. 61 § 1, 3 i 4 kpa. Ponadto organ I instancji pominął całkowicie temat legalności wykonania spornych robót budowlanych, pomijając tym samym przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 28). W ocenie organu odwoławczego taki tok postępowania narusza kolejne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, a przede wszystkim art. 104. W związku z powyższym zdaniem WINB zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61 a §1 kpa, jest nieuzasadnione i niezgodne z prawem, bowiem w kontrolowanej sprawie zachodzą przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe do wszczęcia postępowania. Dodatkowo organ wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 3 i 3a Kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co w niniejszym przypadku nastąpiło w dniu 12 listopada 2012 r., tj. złożenie pierwszego wniosku przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w B. do PINB. Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - rażące naruszenie prawa materialnego wynikające z błędnego zastosowania i wykładni art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, iż balkon przynależny do lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem indywidualnej własności stanowi część wspólną nieruchomości w rozumieniu powołanego przepisu, - rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61 a §1 kpa poprzez przyjęcie, iż nie zachodzi negatywna przesłanka podmiotowa, w postaci braku legitymacji procesowej. Zdaniem skarżącej balkon uznać należy za pomieszczenie przynależne do lokalu będącego własnością skarżącej, wyłączone z zakresu nieruchomości wspólnej będącej w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej. Pogląd ten wsparła wyrokiem Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 października 2002 r., sygn. III RN 153/01, stwierdzając iż: "Balkon przylegający do lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot odrębnej własności i służący do wyłącznego użytku jego właściciela, stanowi część składową tego lokalu.". Organ drugiej instancji w swojej decyzji nie odniósł się do stanu faktycznego dotyczącego charakteru przedmiotowego balkonu, arbitralnie stwierdzając o jego kwalifikacji jako części wspólnej nieruchomości. W ocenie skarżącej błędnie dokonana wykładnia pojęcia nieruchomości wspólnej, doprowadziła do błędnej interpretacji i zastosowania art. 61 a § 1 kpa. Organ II instancji oparł swoje stwierdzenie o istnieniu legitymacji procesowej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na obowiązku uzyskania jej zgody na roboty budowlane, wynikającym ze sprawowania przez nią zarządu na nieruchomości wspólnej. Wykazany powyżej brak objęcia przez zakres pojęciowy "nieruchomości wspólnej" przedmiotowego balkonu, jako części przynależnej do lokalu skarżącej, unicestwia, błędnie przyjęty przez organ, fakt istnienia interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności, stwierdzić należy, iż postanowienie to nie uchybia prawu. Przedmiotem postępowania jest kontrola legalności postanowienia organu II instancji uchylającego postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie balustrady balkonowej przy lokalu mieszkalnym, mieszczącym się w budynku wielorodzinnym. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast art. 61 kpa stanowi o tym, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze wskazuje się, że powołany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61 a). Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w B. z dnia 28 stycznia 2014 r., dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, tj. wykonania robót budowlanych polegających na wymianie balustrady balkonowej w mieszkaniu nr [...] przy ul. N. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" jest stroną tego postępowania, gdyż roboty budowlane dotyczą części wspólnej budynku, jakim są ściany zewnętrzne. Kwestie związane z zarządem nieruchomością wspólną zostały uregulowane ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz.903, z późn. zm. – dalej "u.w.l."). Natomiast nie można zgodzić się z zarzutem skargi odnośnie naruszenia art. 3 ust. 2 u.w.l. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 u.w.l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Przepis ten decyduje o zakwalifikowaniu konkretnych elementów budynku do nieruchomości wspólnej. Właściciele lokali nie mogą zatem podjąć uchwały określającej, które części budynku stanowią nieruchomość wspólną. Uchwała taka byłaby bowiem albo sprzeczna z art. 3 ust. 2 u.w.l., gdyby regulowała te kwestie inaczej niż wynika z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 3 ust. 2 u.w.l., albo zbędna - jeżeli stanowiłaby powtórzenie zasad, określonych w tym przepisie. Przepis art. 3 ust. 2 u.w.l. odwołuje się do kryterium funkcjonalnego, wskazując, że nieruchomością wspólną są te części budynku, które "nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali". Nie chodzi tu przy tym o "użytek" w wąskim tego pojęcia znaczeniu, sprowadzający się do możliwości korzystania z danej części budynku, powiązanej z jej dostępnością. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ściana konstrukcyjna budynku znajdująca się w obrębie (we wnętrzu) lokalu, nie stanowi części tego lokalu, tylko dlatego, że faktyczny dostęp do niej ma jedynie właściciel lokalu, a więc wyłącznie on może z niej korzystać. Należy podzielić pogląd Sądu Apelacyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I ACa 763/13 LEX nr 1430884, że pojęcie "użytku" w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l. ma szerszy zakres, który musi być odnoszony właśnie do funkcji jaką pełni dana część budynku. W konsekwencji każda część, której znaczenie (funkcja) wykracza poza sferę odrębnego lokalu powinna być uznawana za należącą do nieruchomości wspólnej. Skoro powyżej ustalono, że Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną tego postępowania administracyjnego oraz że balkon jest częścią nieruchomości wspólnej to w dalszej kolejności należy ustalić czy wykonane roboty budowlane związane z montażem nowej balustrady balkonowej stanowiły samowolę budowlaną w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.