II SA/Bd 584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy A.K. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] marca 2013r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku P. K. z dnia [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem H. K., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytaczając przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) stwierdził, że choć z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem wobec którego obciążony jest obowiązkiem alimentacyjnym, a wymagający opieki ojciec wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z dnia [....], w którym został zaliczony on do pierwszej grupy inwalidztwa, zaś dochód na osobę w rodzinie osoby sprawującej opiekę i wymagającej opieki wynosi [...] zł, zatem nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (623 zł), to jednak nie można było przyznać stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem w sprawie wystąpiły wątpliwości co do istotnej z punktu widzenia treści art. 16a ust. 1 ww. ustawy przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Podkreślając, że z poczynionych ustaleń wynika, iż wnioskodawca od [...] do [....] był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, natomiast od [...] do [...] wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia, która to umowa została rozwiązana za porozumieniem stron, organ stwierdził, że w jego ocenie podjęcie kilkuwodnego zatrudnienia i rezygnacja z niego, w sytuacji wieloletniej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (od [....]) wskazuje, że przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowiłoby nadużycie prawa i byłoby niezgodne z intencją ustawodawcy oraz istotą przedmiotowego świadczenia. Organ zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, aby w okresie, w którym wnioskodawca podjął pracę nagle pogorszył się stan zdrowia jego ojca. Podniósł także, że pomimo, iż ustawodawca nie określił minimalnego okresu zatrudnienia, z którego rezygnacja uprawniałaby do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak organ zobowiązany jest rozstrzygając sprawę administracyjną uwzględnić nie tylko interes prawny jednostki, ale także uwzględnić interes społeczny oraz interes państwa i stan jego finansów publicznych. Od powyższej decyzji P. K. wniósł odwołanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia odwołujący zarzuciła organowi I instancji swobodną interpretację stanu prawnego sprawy, wydanie decyzji na podstawie domniemania oraz brak wskazania podstawy, na mocy której omówiono mu przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślił on również, że dokumenty zgromadzone w sprawie spełniają wszystkie ustawowe wymogi do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako kpa), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisując stan faktyczny sprawy oraz przytaczając treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wynikające z niego przesłanki, od spełnienia których jest uzależniona możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż odwołujący pomimo, że zrezygnował z zatrudnienia, to jednak nie uczynił tego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, albowiem z akt sprawy wynika, iż umowa zlecenia została rozwiązana na mocy porozumienia stron, że wykonywana ona była tyko przez 6 dni oraz, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje już od [...]. Nie zgadzając się z powyższą decyzją organu II instancji, P. K. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi, skarżący zarzucił organowi bezzasadność zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentacji. W tym kontekście podkreślił, że to on złożył wniosek do pracodawcy o rozwiązanie umowy zlecenia, a nie odwrotnie, że rozwiązanie zawartej umowy za porozumieniem stron nie jest niezgodne z ustawą, że zarzut krótkotrwałego zatrudnienia nie znajduje żadnego umocowania prawnego oraz, że w roku [...], kiedy to powstała niepełnosprawność jego ojca, jeszcze się nawet nie narodził i, że to w gestii osoby niepełnosprawnej pozostaje decyzja co do konieczności wsparcia jej pomocą innej osoby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jak ppsa), uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi. Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], mocą której utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, z uwagi na brak spełnienia przez stronę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący zakwestionował stanowisko organów o niespełnieniu w sprawie wskazanej przesłanki, zarzucając organom bezpodstawne i oparte na domniemaniu rozstrzygnięcie o przedmiocie sprawy. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do kwestii, czy skarżący spełnia jedną z koniecznych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnował on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Biorą pod uwagę przedmiot sporu wyjaśnić należy, że świadczenie opiekuńcze w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, które uregulowane zostało w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi nowe świadczenie wprowadzone do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). W ramach regulacji instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego określone zostały w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno przesłanki pozytywne, jaki i negatywne ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. I tak w przepisie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi się, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym osoby wnioskującej o to świadczenie jest wymóg, aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, oraz żeby osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione zostało także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki negatywne specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymienione zostały natomiast w ust. 8 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez enumeratywne określone podmiotów, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Bezsprzecznie ani wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8), ani też wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2), nie określa się minimalnego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z których rezygnacja stanowiłaby warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Innymi słowy, ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu czasu wykonywania pracy. Nie wskazał on też na warunek trwałości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym więc nie ma uzasadnienia prawnego pozbawianie wsparcia w formie przedmiotowego świadczenia osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną z tej tylko przyczyny, że osoba ta wykonywała pracę przez krótki okres czasu. Takie kryterium nie wynika bowiem z ustawy. Możliwość więc podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w wypadku niedługiego czasu wykonywania pracy zarobkowej musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy, świadczących o tym, że rzeczywiście w konkretnym przypadku krótki okres wykonywania pracy i rezygnacja z niej nie były spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią nadużycia pomocy finansowej ze strony państwa. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym nadużyciu. Instrumentem prawnym, za pomocą którego można by ustalić takie okoliczności może być np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności na ustalenie okoliczności, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Brak bowiem faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji jednoczesnej rezygnacji z pracy wykonywanej przez kilka dni niewątpliwie wskazywałby na nadużycie ze strony osoby wnioskującej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i próbę bezpodstawnego uzyskania pomocy państwa w tej właśnie formie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził właśnie po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, że skarżący rzeczywiście sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Pomimo tego pozbawił go jednak przedmiotowego świadczenia, powołując się na okoliczność wykonywania przez niego pracy tylko przez okres 6 dni, co jak wykazano wyżej samo w sobie nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, jako że krótki okres wykonywania pracy i rezygnacja z niej nie stanowią przesłanki wyłączającej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Również powołana przez organ okoliczność dotycząca istnienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki już od [...] nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia ustawowych warunków ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Całkowicie bez znaczenia dla możliwości uzyskania wnioskowanego wsparcia jest także przywołany przez organ fakt rozwiązania zawartej wcześniej umowy zlecenia za porozumieniem stron. Tak samo zresztą jak i wskazana przez organ I instancji okoliczność nie pogorszenia stanu zdrowia ojca skarżącego w okresie wykonywania przez skarżącego pracy zawodowej. Zdaniem Sądu, wszystkie wskazane powyżej przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, na które powołały się orzekające organy są całkowicie nieistotne zarówno dla oceny warunków przedmiotowego świadczenia, jak i dla oceny, czy w sprawie miała miejsce próba ewentualne nadużycia prawa poprzez wnioskowanie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zwłaszcza w żaden sposób nie potwierdzają one, wbrew stanowisku organów, że krótki czas wykonywania pracy zarobkowej i rezygnacja z niego podyktowane były chęcią nadużycia pomocy finansowej ze strony państwa. Wobec powyższego uznając, że w sprawie orzekające organy nie dołożyły należytej staranności w wyjaśnieniu przyczyny rezygnacji skarżącego z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przejętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącego z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kpa, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.