II SA/Bd 59/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. S., W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wyrównania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta 1 (zwany dalej w skrócie "Starostą"), na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. i W. S., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie "wyrównania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że małżonkowie S. pismem z dnia 6 marca 2012 r. wystąpili do Starosty [...] o wydanie decyzji "o wyrównaniu odszkodowania w zwaloryzowanej kwocie stanowiącej różnicę miedzy wartością gruntów określoną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie kancelarii prawniczej "[...]" (pełnomocnika wnioskodawców), a wartością określoną w operacie sporządzonym na zlecenie Urzędu Rejonowego". Uzupełniając wniosek wnioskodawcy poinformowali, iż wnoszą o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W tej sytuacji starosta przekazał akta sprawy wojewodzie, który nadał sprawie dalszy bieg. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, a jego orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez ministra. Nie odniosła też skutku złożona przez stronę skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy w dniu 26 sierpnia 2013 r. strony wystąpiły do starosty z wnioskiem "o podjęcie postępowania i wyrównanie odszkodowania za część nieruchomości o pow. 9.2400 ha przejętej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]" Organ I instancji zwrócił uwagę, iż decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów będących własnością G. i W. S., położonych we wsi [...] przeznaczonych pod budowę autostrady o łącznej pow. 2.0480 ha, a także na wniosek właścicieli przejął grunty orne o pow. 9,2400 ha jako nienadające się do dalszego racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe. Z tytułu przejęcia nieruchomości ustalono na rzecz dotychczasowych właścicieli odszkodowanie w kwocie 1.532.180.000 zł. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego została utrzymana w mocy przez wojewodę, a skarga na decyzję wojewody została oddalona przez sąd administracyjny. Ponadto wskazano, że wnioskodawcy w ciągu kilkunastu lat wielokrotnie składali różne żądania mające na celu wzruszenie istniejącej w obrocie prawnym decyzji. Żądali waloryzacji odszkodowania, wyrównania odszkodowania, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, unieważnienia wydanej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz wznowienia postępowania w tym zakresie. Decyzje odmowne właściwego organu i ostateczne decyzje organu wyższej instancji utrzymujące je w mocy były przez strony zaskarżane do sądu administracyjnego, który skargi oddalał. W tej sytuacji mając na względzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, w ocenie organu należało rozważyć kwestię bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Odstąpienie od dokonanej oceny stanu faktycznego przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, stanowi zdaniem organu I instancji naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej i uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dlatego w niniejszej sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ważna decyzja administracyjna o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość. W odwołaniu od powyższej decyzji G. i W. S. wnieśli o rozpatrzenie merytoryczne wniosku o wyrównanie odszkodowania, uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy, zarzucając decyzji wydanej w I instancji naruszenie art. 6, 7 i 105 §1 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 Konstytucji RP. Odwołujący się podnieśli m.in., że Starosta [...] zamiast rozpatrzenia merytorycznego wniosku o wyrównanie i wydanie stosownej decyzji w zależności od wyniku postępowania, zaskarżoną decyzją orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie, na podstawie wyników dotychczasowych działań wywłaszczonych zmierzających do wyrównania zaniżonego odszkodowania, które nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, jak również nie stanowią podstawy do uznania, że dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i zobowiązują organ właściwy do umorzenia postępowania z urzędu. Podkreślili także, że Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas kontroli legalności decyzji wydanych w postępowaniu wywłaszczeniowym, uznał za zgodną z prawem wykładnię art. 56 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 30, poz. 127) zastosowaną przez podmiot wywłaszczający, ale nie badał czy ustalone odszkodowanie za poszczególne nieruchomości, odpowiada ich wartości rynkowej, czy odtworzeniowej, a rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł na oświadczeniu Wojewody [...], że ustalone odszkodowanie odpowiada wartości wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem odwołujących się, błąd ukryty w operacie szacunkowym nie mógł być ujawniony podczas postępowania wywłaszczeniowego i sądowej kontroli legalności wydanych decyzji z przyczyn niezależnych od wywłaszczanych, z powodu braku wówczas szczegółowych uregulowań w zakresie określania wartości nieruchomości, przed wydaniem zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości nieruchomości (M.P. Nr 13 z 1995 r.). Dodatkowo pismem z dnia 6 listopada 2013 r. odwołujący podnieśli, że w przedmiotowej sprawie, zakończonej zaskarżoną decyzją umorzeniową, nie brał udziału Generalny Dyrektor[...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że ostateczna i prawomocna decyzja wywłaszczeniowa Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] nie została wzruszona w żadnym z trybów o których mowa w art. 16 k.p.a., pomimo podejmowania przez wnioskodawców licznych prób w tym względzie. Z powyższego zdaniem Wojewody jasno wynika, że sprawa wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za grunty będące własnością odwołujących się, położone we wsi [...], w zakresie w jakim orzeczono w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. jest w całości sprawą ostatecznie zakończoną tj. odnośnie orzeczenia o wywłaszczeniu wskazanych w tej decyzji nieruchomości, jak i w kwestii ostatecznego ustalenia za nie odszkodowania. Wskazano na słuszność stanowiska Starosty, iż nie ma podstaw prawnych do ponownego rozpoznawania przedmiotowej sprawy, a rozpatrzenie merytoryczne wniosku z dnia 26 sierpnia 2013 r. byłoby ponownym orzekaniem w tej samej sprawie, co jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego, a decyzja taka obarczona byłaby wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewoda wskazał, że Starosta w zgodzie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania i nie ma przy tym znaczenia, że decyzja ta nie została skierowana do Generalnego Dyrektora [...], ponieważ nie była to decyzja rozstrzygająca merytorycznie, a umarzająca postępowanie, które od początku było bezprzedmiotowe. W skardze do sądu G. i W. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji wydanych w tej sprawie, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 6, 7 i 105 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 Konstytucji RP. Skarżący podnieśli, iż Wojewoda[...], rozpoznając w trybie odwoławczym wniosek z dnia 26 października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty, która jest wadliwa z następujących powodów: 1. postępowanie pomija fakt, że podstawą prawną złożonego wniosku jest art. 77 Konstytucji RP, a podstawą faktyczną jest dowód wyprowadzony z aktu notarialnego repertorium A nr [...]r. i kształtowania się cen gruntów rolnych słabych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (szczegóły zawiera wniosek z dnia 6 marca 2012r.), 2. rozstrzygnięcie oparte jest na zasadzie trwałości decyzji określonej w art. 16 § 1 k.p.a., która nie ma tutaj zastosowania, jako podrzędna wobec naczelnej zasady wypływającej z ustawy zasadniczej, że państwo chroni własność indywidualną, a wywłaszczenie jest dopuszczalne na ściśle określone cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, 3. oparta jest na niesłusznym uznaniu, że niewzruszenie w trybie nadzwyczajnym prawomocnych decyzji wydanych w postępowaniu wywłaszczeniowym, zwalnia organ właściwy w sprawach wywłaszczenia z obowiązku naprawienia szkody, wyrządzonej przez wadę ukrytą operatu szacunkowego, wybranego przez organ wywłaszczający, która z przyczyn obiektywnych nie została ujawniona podczas sądowej kontroli tych decyzji, wydanych w postępowaniu przeprowadzonym w początkowym okresie transformacji ustrojowej i podczas obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która uprawniała organ wywłaszczający do samodzielnego ustalania odszkodowania, 4. niedostosowana do stanowiska organu właściwego w sprawach gospodarki nieruchomościami, przedstawionego w decyzji Ministra Budownictwa z [...] i podtrzymanego przez Ministra TBiGM w postanowieniu z dnia [...], że na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę TAPP, wywłaszczona została cała nieruchomość o pow. 11,2880 ha, a nie tylko jej część o pow. 2,0480 ha. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio: w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne z poglądami wielokrotnie wyrażanymi w licznych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 roku, II SA 1223/00, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 roku, 1167/97, Lex Nr 47913; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 roku, IV SA 2249/96, Lex Nr 48253; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 roku, SA/Sz 1029/97, Lex Nr 36139; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku, IV SA 1225/96; wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku, II SA 76/98, Lex Nr 43176; wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku, I SA/Kr 1141/97, Lex Nr 33605; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 70/98, Lex Nr 43205; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80 i inne). W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "wyrównania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]". Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie jest kwestia weryfikacji wysokości odszkodowania za grunty będące własnością skarżących, położone we wsi [...], w zakresie w jakim orzeczono o tym w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...], na mocy której orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa gruntów będących własnością G. i W. S., położonych we wsi [...] przeznaczonych pod budowę autostrady o łącznej powierzchni 2,0480 ha, a także orzeczono na wniosek właścicieli o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gruntów ornych o powierzchni 9,2400 ha, jako nie nadających się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z tytułu wywłaszczenia ustalono na rzecz byłych właścicieli odszkodowanie, a decyzja określająca jego wysokość, uzyskała walor ostateczności. Zgodnie ze sformułowaną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, zaś uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ze zdania pierwszego art. 16 § 1 k.p.a. nie tylko wynika, że decyzja ostateczna to taka, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Pewność obrotu prawnego bowiem wymaga, by decyzje administracyjne stawały się w określonych warunkach trwałe. W związku z tym nie może być mowy o powstaniu nowej sprawy (powtórnym rozstrzyganiu) tylko z powodu zakwestionowania decyzji ostatecznej przez stronę, o której prawach decyzja ta rozstrzyga. Formalna strona zasady trwałości decyzji administracyjnych wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego przez nowe decyzje oparte na przepisach zawierających podstawy do pozbawienia ich mocy. Oznacza to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Normy zaś prawa stanowiące o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, czy stwierdzenia jej nieważności lub wygaszenia zawarte są w art. 145, art. 154-156, art. 161-163 k.p.a. Naruszenie wyznaczonych przepisem art. 16 § 1 k.p.a. granic trwałości decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, która poza te granice wykracza. Niewątpliwe sprawa wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za grunty będące własnością skarżących, położone we wsi [...], w zakresie w jakim orzeczono w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...], jest w całości sprawą ostatecznie zakończoną tj. odnośnie orzeczenia o wywłaszczeniu wskazanych w tej decyzji nieruchomości, jak i w kwestii ostatecznego ustalenia za nie odszkodowania. Jak słusznie w swojej decyzji wskazał Starosta [...], nie ma podstaw prawnych do ponownego rozpoznawania przedmiotowej sprawy, bowiem Istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa pomiędzy sprawą, w której wydano decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...], a która to decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a sprawą jaką chcieli obecnie zainicjować Państwo S. Nie zmienia tego ustalenia przyjęta przez wnioskodawców w poszczególnych pismach procesowych terminologia odnosząca się zarówno do ich treści jak i tytułowania, bowiem ponad wszelką wątpliwość każdorazowo ich przedmiotem jest próba wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej ww. ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] r. w której to sprawie istotnym elementem i podstawą rozstrzygania było określenie wartości przejmowanej nieruchomości. Wniosek skarżących z dnia 26 sierpnia 2013 r. o "wyrównanie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]" w pełni to potwierdza. Ponowne rozpatrzenie tożsamej sprawy dotyczącej tego samego przedmiotu; a więc w niezmienionym stanie faktycznym, pomiędzy tymi samymi stronami i z uwzględnieniem dotychczasowej podstawy prawnej, stanowiłoby obejście regulacji prawnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. i zarazem, jak już wyżej zaznaczono, przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Na powyższą ocenę nie ma wpływu powołanie się przez skarżącego na art. 77 Konstytucji RP. Stosownie do tego przepisu każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Podstawą realizacji tego konstytucyjnego prawa do odszkodowania jest zatem wcześniejsze stwierdzenie, iż miało miejsce niezgodne z prawem działanie organy władzy publicznej. Przepis ten jest nieadekwatny do rozpatrywanej sprawy, w której – jak wynika choćby z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych dotyczących ustalenia odszkodowania dla skarżących – nie zaistniały niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Z przedstawionych wyżej względów uznając, iż wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia[...], kolejne rozstrzygnięcie w tej samej materii przez właściwy organ byłoby niedopuszczalne, a w konsekwencji - że zaskarżona decyzja organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.