II SA/Bd 592/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi E. i K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust.1, art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 pkt 2,art. 17 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), orzekł o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa ulicy Kapitulnej od ulicy Jastrzębiej do skrzyżowania ulic Kapitulna - Długa - Wysoka oraz budowa ulicy łączącej ul. Kapitulną z ul. Wieniecką i budowa obiektu mostowego przez rzekę Zgłowiączkę wraz z budową i przebudową infrastruktury towarzyszącej we [...]" w ramach zadania - Skomunikowanie terenów inwestycyjnych miasta [...]- przebudowa ulicy Kapitulnej do połączenia z rondem Falbanka oraz z Zazamczem do ulicy Wienieckiej, etap II. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż spełniając wymogi wynikające z przepisu art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wszczął postępowanie administracyjne prowadzące do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej (zawiadomieniem z dnia[...] znak: [...], obwieszczenie z dnia 4 listopada 2009 r.), zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu poprzez umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag. Wniesione przez E. i K. G. zastrzeżenia (pismo z dnia 1 grudnia 2009 r.), spotkały się z wyjaśnieniem inwestora - Miejskiego Zarządu Dróg we [...], który pismem z dnia [...] r. znak: [...] poinformował o zasadności realizacji planowanej inwestycji drogowej, potwierdzonej we wcześniejszych dokumentach planistycznych w tym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" (Uchwała Nr 103/X1/2007 Rady Miasta [...] z dnia 29 października 2007 r.), jak również wyjaśnił kwestię ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod pas drogowy. Ponadto organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany uzyskał niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, wpisane na dzień sporządzenia lub sprawdzenia projektu budowlanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a także wskazał na okoliczność, iż sprawdzono zgodność projektu podziału z liniami rozgraniczającymi inwestycję określonymi niniejszą decyzją, zgodność projektu budowlanego z wymaganiami środowiskowymi określonymi w decyzji z dnia [...] r. (znak:[...]) o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Prezydenta Miasta [...], a także z przepisami techniczno - budowtanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. W odwołaniu od tej decyzji (pismo z dnia [...] r.) E. i K. G. zarzucili, iż przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo i ingeruje w ich prawo własności, ponieważ planowany podział nieruchomości nie uwzględnia, że na przejmowanej części działki zlokalizowana jest studnia, a także zaprojektowana w projekcie budowlanym i objęta pozwoleniem na budowę - weranda. Dokonanie podziału w sposób wskazany w decyzji spowoduje w ich ocenie, że w/w nieruchomości zostaną zajęte pod projektowaną drogę, a to pozbawi odwołujących się możliwości pełnego wykorzystania budynku w dotychczasowym zakresie, a także spowoduje znaczne obniżenie wartości nieruchomości. Ponadto, zdaniem odwołujących się, tak znaczne przybliżenie drogi do budynku stanowi zagrożenie dla jego stabilności, gdyż budynek nie jest podpiwniczony. W związku z powyższym odwołujący się stanowczo wnieśli o uchylenie decyzji i wyznaczenie lokalizacji drogi w wersji, która przewidywała, że droga wkracza w ich posesję na szerokość pięciu metrów. Swoje żądanie uzasadnili w ten sposób, że gdyby wcześniej znali zamiary inwestora, to zaplanowaliby budowę domu w odpowiednim oddaleniu od drogi, wskazując przy tym, że w trakcie przygotowywania się do budowy domu zawsze byli zapewniani przez urzędników, że plany co do budowy drogi się nie zmieniają. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż w jego ocenie przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie upoważniają organów wydających te decyzje do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku, ani też do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Zdaniem organu nie można też proponować zmian inwestycji we wniosku, ani rozwiązań technicznych, ponieważ inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno - wykonawczych inwestycji, wskazując na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.04.2007 r., IV S.A./Wa 46/07, a także wyrok WSA a Warszawie z dnia 9.11.2006 r., IV S.A./Wa 638/06). Odnosząc się do obaw odwołujących się co do możliwości pełnego wykorzystania ich nieruchomości, po przejęciu tak dużej powierzchni działki, organ podkreślił, iż zgodnie z art. 13 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, w przypadku jeżeli przejęta jest część nieruchomości pod drogę, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Odnotowano również, że organ wydający decyzję w I instancji powinien wprawdzie wystąpić do Wojskowej Komendy Transportu o opinię, ale nie miało to istotnego wpływu na wydaną przez Prezydenta Miasta [...] decyzję, zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. W skardze do Sądu E. i K. G. zarzucając rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie prawa, wnieśli o: 1. uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] w części określającej linie rozgraniczające teren inwestycji i zatwierdzającej podział nieruchomości dz. nr 11/2 i nr 11/1, położonej w obrębie KM 60, przy ul. [...] [...] we [...], stanowiącej ich współwłasność; 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części zatwierdzającej podział nieruchomości; oraz 3. wstrzymanie procedury wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących sprzeczny z art. 64 Konstytucji RP jest art.17 specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dlatego decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej narusza prawo i ingeruje w prawo własności, zagwarantowane obywatelom w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie skarżących decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości przez inwestora, nie może poprzedzać decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej podstawę do przeniesienia prawa własności na rzecz Gminy Miasto [...], gdyż pozbawia właścicieli prawa do dysponowania nieruchomością i rozporządzania nią i to bez odszkodowania, a warunkiem przeniesienia własności na rzecz Gminy Miasto [...] powinna być ostateczna decyzja o wywłaszczeniu. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli, iż dokonanie podziału w sposób wskazany w decyzji spowoduje, że w/w nieruchomości zostaną zajęte pod projektowaną drogę, a to pozbawi odwołujących się możliwości pełnego wykorzystania budynku w dotychczasowym zakresie, a także spowoduje znaczne obniżenie wartości nieruchomości. Ponadto, zdaniem skarżących, tak znaczne przybliżenie drogi do budynku stanowi zagrożenie dla jego stabilności, gdyż budynek nie jest podpiwniczony. Podniesiono, że uszło uwadze organów, iż do dokonania podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej, nie wystarczy tylko wykazanie, że podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, lecz wywłaszczenie może nastąpić tylko wtedy, gdy nabycie określonego terenu jest niezbędne dla realizacji konkretnego celu publicznego. Dlatego każdorazowo organ wywłaszczający powinien wykazać, że ta konkretnie wskazana nieruchomość jest niezbędna, tzn. że bez jej użycia cel nie może być zrealizowany, a uzasadnienie tej niezbędności musi być zawarte w decyzji - co najmniej organ powinien przedstawić dowody, iż w czasie postępowania ten aspekt sprawy był analizowany. W ocenie skarżących tak się nie stało, ponieważ zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania podziałowego, w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] nie wyjaśnił dlaczego podział działki nr 11/2 i 11/1 w sposób zaproponowany na mapie podziału, jest niezbędny dla wykonania zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy ulicy łączącej ul. Kapitulną z ul. Wieniecką, natomiast z pisma otrzymanego z Urzędu Miasta wynika, że wywłaszczenie ma jedynie na celu zarezerwowanie terenu dla przewidzianej do budowy, w bliżej nieokreślonej przyszłości, drogi dwujezdniowej i na ten cel zarezerwowano pas szerokości 40 m, który ma stanowić przedmiot wywłaszczenia. Zastrzeżenia skarżących budzi ponadto fakt braku sprecyzowania terminu realizacji inwestycji, na cel której dokonuje się wywłaszczenia, ponieważ zarezerwowanie terenu na przyszłe, bliżej w czasie nieokreślone inwestycje, nie służy bezpośrednio interesowi publicznemu w krótkim lub średnim okresie, a tym bardziej nie służy indywidualnemu interesowi skarżących, podnoszących jednocześnie, że obowiązująca obecnie konstrukcja prawna roszczenia o zwrot takich nieruchomości stanowi gwarancję wywłaszczania nieruchomości jedynie dla realizacji skonkretyzowanego celu, niezbędnego do niemalże natychmiastowej realizacji, dlatego wykluczone jest obecnie wywłaszczanie nieruchomości pod przyszłe cele, w potocznym rozumieniu "na zapas". Wątpliwości skarżących budzi również fakt, że drugi pas drogi zaplanowany dla późniejszej realizacji, na cel którego skarżący mają być wywłaszczeni, obejmuje swym zasięgiem tylko teren pomiędzy ul. Kapitulną i Wieniecką, co czyni niezrozumiałym fakt wytyczenia takiej szerokiej drogi tytko na tak krótkim odcinku - pozostała część inwestycji ma obejmować tylko drogę jednopasmową. Poza tym zaliczenie budowanej drogi do kategorii drogi powiatowej, o czym poinformował M.Z.D we [...], wyklucza możliwość poszerzenia jej aż do takich rozmiarów. Podniesiono też, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego musi zostać poprzedzone rokowaniami o nabycie nieruchomości w drodze umowy, przeprowadzonymi między Prezydentem Miasta, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem (art. 112 ust. 3), podkreślając, że rokowania w omawianym przypadku nie były prowadzone. W ocenie skarżących decyzje organów obu instancji naruszają także w sposób istotny art. 107 § 1 i 3 kpa, ponieważ zabrakło w nich należytych wyjaśnień dotyczących sposobu ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi (jej przebiegu), a w szczególności uzasadnienia dla szerokości pasa terenu zawartego pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Skarżący wnieśli również o rozstrzygnięcie kwestii niedopuszczalności prowadzenia przez prezydenta miasta postępowania administracyjnego w sprawie, w której prezydent ten jako zarządca drogi jest wnioskodawcą, a gmina, którą prezydent reprezentuje nabywa prawa majątkowe w konsekwencji wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ten ostatni skutek ograniczony jest treścią art. 11gust. 3 ustawy i art. 31 ustawy będącej podstawą rozstrzygnięcia. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193 z 2008 r., poz. 1194 ze zm.). Uwzględniają one nowelizację ustawy obowiązującą od 10 września 2008 r. (determinowaną datą wszczęcia postępowania), dokonaną ustawą z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958). W nowym brzmieniu tego aktu decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi zastąpiono decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzw. zrid) oraz rozszerzono zakres rozstrzygnięć zawartych w decyzji zrid. Decyzja zrid służy realizacji celów ustawy, którymi są uproszczenie i przyspieszenie procedur wydawania aktów administracyjnych, warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Decyzje w obecnym kształcie zawierają rozstrzygnięcia o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu ich na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego i zgodzie na budowę. Z art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach. Oznacza to, że nie ma tu zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów o gospodarce nieruchomościami, w tym procedury zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz wywłaszczania nieruchomości. Skarżący zakwestionowali potrzebę określenia linii rozgraniczających na szerokość określoną we wniosku, co wiąże się z nadmiernym wejściem na tereny ich działek. W efekcie zarzucili sprzeczne z prawem naruszenie prawa własności w kontekście ochrony, którą daje Konstytucja RP i naruszenie regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami w tym wątpliwą, ich zdaniem, niezbędność inwestycji dla realizacji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie jak zaznaczono uprzednio postępowanie toczy się w oparciu o rozwiązania zawarte w specustawie drogowej. Stosownie do treści art. 23 tej ustawy tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie stosownie do ustawy z 24 sierpnia 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) dodano do art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkty 8 do 11. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11ustawy g.n.). To oznacza, że tylko w razie wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy w zakresie nieregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ugn. Należy więc uznać, że występujące wyłączenie regulacją lex specialis w stosunku do ugn jest zabiegiem zamierzonym, a jednocześnie przez charakter uregulowań pozwala na realizację zasadniczego celu ustawy, to jest szybką budowę sieci drogowej. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 12 ust. 4 specustawy drogowej w wersji obowiązującej od dnia 10 września 2008 r. stanowi, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych • z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację drogi stała się ostateczna. Przejęcie z mocy prawa oznacza, że nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji, ale skutek towarzyszący ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Własność nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi może jednak przejść tylko i wyłącznie, w sytuacji kiedy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi. Brzmienie cytowanego przepisu pozwala na przyjęcie konkluzji, że w decyzji nie dochodzi do wydzielenia odrębnych nieruchomości, gdyż nie jest to przedmiotem zawartego w niej rozstrzygnięcia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Wszystkie części nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności przysługującym określonej osobie, z chwilą uostatecznienia się tej decyzji, stają się przedmiotem własności innego podmiotu tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Do wydania omawianej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ stosowanie tej ustawy w zakresie podziałów nieruchomości zostało przez ustawodawcę ograniczone tylko wobec dokumentacji podziałowej - art. 11d ust. 1 pkt 3 (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2009), a także wyrok WSA w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 368/09 z 3 listopada 2009 r., LEX nr 531591). Postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku zarządcy drogi, który ustala przebieg projektowanej drogi (art. 11d pkt 1 ustawy). Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje tylko sprawdzenia, czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania oraz czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Należy też podkreślić, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno wykonawczych (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II S.A./Łd 936/08, WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07). Zadaniem organu jest opisanie elementów dotyczących uwarunkowań i okoliczności zawartych w art. 11f ust. 1 ustawy. Podkreślić również należy, na co słusznie zwrócił uwagę orzekający organ, że inwestycję należy realizować zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Ta przewiduje sporządzenie analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy przed hałasem. Rozstrzygając sprawę w oparciu o przedstawione procedury pojawia się wątpliwość, która także została wskazana w skardze, dotycząca właściwości organu rozstrzygającego w sprawie, której skutki wiążą się z przejęciem z mocy prawa nieruchomości na własność publiczną z chwilą ustatecznienia decyzji. Dotyczy to przypadku wydawania decyzji o zrid przez prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego funkcję starosty. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, kompetencję do wydawania decyzji o zrid drogi gminnej i powiatowej ustawodawca przydzielił staroście. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta. (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W następstwie wydanej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ – prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli – organu, a jednocześnie jest wnioskodawcą, a gmina beneficjentem. Decyzję o zrid wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.). W tych okolicznościach powstaje uzasadniona wątpliwość czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy powinien podlegać wyłączeniu. Sąd przychyla się do stanowiska prezentującego pogląd o braku konieczności wyłączenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20.04.2010 r., sygn. akt II SA/Ol 96/10). Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest to, że obowiązek wyłączenia nie wynika ani z przepisów ustawy o inwestycjach drogowych ani przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. T. Woś "Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w spec – ustawie drogowej – aspekty proceduralne" w: Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009, s. 6 – 25). Organ administracji rozstrzygający sprawę z zakresu administracji publicznej ma obowiązek działać w granicach prawa, a to wyłącza podstawę do kierowania się własnym interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którego jest reprezentantem. Przy tym działanie takie podlega kontroli. Przyjmując inny punkt widzenia należałoby wyłączać organy w przypadkach gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują, są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można dopatrywać się takiego konfliktu. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach na wzór rozwiązania przyjętego w nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dokonanej w październiku 2007 r. do art. 142. Wówczas dodano jednostkę stanowiącą, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 dział I K.p.a. Nie ma natomiast podstaw do przechodzenia w tym zakresie na grunt ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na zawarte uprzednio w uzasadnieniu wzajemne relacje obu aktów. Ponadto skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o zrid dla drogi gminnej czy powiatowej na obszarze swojego działania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, w szczególności prawa własności, które jest zagwarantowane w Konstytucji RP w art. 64 jak też sprzeczność art. 17 specustawy z art. 64 Konstytucji. W ich ocenie decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości przez inwestora nie może poprzedzać decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiącej podstawę do przeniesienia prawa własności na rzecz Gminy Miasto [...], gdyż pozbawia właścicieli prawa do dysponowania nieruchomością i rozporządzania nią bez odszkodowania. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów Konstytucji w regulacji ustawy. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, gdy następuje w ustawie i w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu, zdaniem sądu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).