II SA/Bd 594/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] lutego 2017r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. [...] lutego 2017r. uchwała została przekazana Wojewodzie. Wojewoda [...] kwietnia 2017r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przedstawił przebieg postępowania nadzorczego, zarzucając podjęcie uchwały z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Troje radnych Rady Miejskiej uczestniczących w głosowaniu nad przedmiotowa uchwałą było bowiem pracownikami objętych tą uchwałą Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum. W głosowaniu nad uchwałą wzięło udział 15 radnych, z czego 8 głosowało "za", a 7 "przeciw". Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, którego interesu prawnego dotyczy uchwała, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności tej uchwały. Wskazał, że art. 25a dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisje, a więc również uchwał intencyjnych, jak i takich, które nie mają charakteru prawotwórczego. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, ma znaczenie materialnoprawne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że Wojewoda nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, zatem to na nim spoczywa obecnie ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu Wojewoda nie sprostał wymogowi wskazania oraz udowodnienia, że po stronie trójki radnych istniał interes prawny, który winien skutkować wyłączeniem się tych osób z głosowania. Przytoczenie licznego orzecznictwa dotyczącego skutków istnienia takiego interesu prawnego, nie może zastąpić niezbędnej aktywności Wojewody. Tymczasem ani jeden akapit skargi nie zawiera analizy tej kwestii. Nadto wskazano, że interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany i wynikać z normy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Rady Miejskiej trudno dostrzec jakiś konkretny interes, nie mówiąc o dostrzeganiu konkretnego interesu prawnego. Interes prawny musi być aktualnie chroniony, zatem norma prawna musi udzielać podmiotowi ochrony. Przedmiotowa uchwała dotyczy wyłącznie sieci szkół, zatem organizacji wykonywania przez gminę jej zadań własnych w zakresie oświaty, ani bezpośrednio, ani pośrednio nawet w żaden sposób nie dotyczy kwestii zatrudnienia nauczycieli. Zdaniem Rady Miejskiej, gdyby tak rozumować, jak skarżący, to każdy radny powinien wyłączyć się od głosowania w sprawach np. podatkowych, radni nauczyciele winni wyłączyć się od głosowania w sprawie uchwały budżetowej, a radni rolnicy w sprawie podatku rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 – dalej w skrócie "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi wniesionej na podatnie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) przez Wojewodę, będącego z mocy prawa organem nadzoru nad legalnością działalności jednostek samorządu terytorialnego, jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Powyższa uchwała podjęta została na podstawie art. 206 ust. 1 -3 w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r. poz. 60). Zgodnie z § 1 uchwała określa: 1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę na okres od 1 września 2017r. do 31 sierpnia 2019r. (zał. nr 1), 2) plan sieci prowadzonych przez Gminę klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych oraz granice odwodów klas dotychczasowych gimnazjów prowadzonych przez Gminę na okres od 1 września 2017r. do dnia 31 sierpnia 2019r. (zał. nr 2), 3) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę od dnia 1 września 2019r. (zał. nr 3). W § 2 uchwały Gimnazjum z siedzibą ul. D., włączono do Szkoły Podstawowej, z siedzibą ul. T. na określonych tam warunkach. Zgodnie z przepisem art. 207 ust. 1 ww. ustawy, przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznaje za zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia w procedurze legislacyjnej przepisu art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). Stanowi on, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przyjąć należy, że pod tym pojęciem rozumie się osobisty, konkretny, aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chroniona sytuacją danej osoby. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Przyjmuje się, że interes prawny może wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego oraz ustrojowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10.09.2002r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02). W niniejszym przepisie pojęcie interesu prawnego nie służy celom procesowym, ponieważ podejmowanie uchwał przez radę czy jej komisję nie jest czynnością procesową. Nie ma zatem znaczenia, czy interes prawny radnego jest z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego, czy jak w niniejszej sprawie z zakresu prawa pracy. Każdy z nich uruchamia ten zakaz. W niniejszym przepisie zatem ma znaczenie czysto materialnoprawny aspekt pojęcia interesu prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 11 października 2012r. sygn. II SA/Po 521/120). Skarżona uchwała dotyczy bezpośrednio dostosowania planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, przewidując jednocześnie włączenie do Szkoły Podstawowej odrębnej szkoły – Gimnazjum, i zakończenia jego działalności. Nie budzi zatem wątpliwości, iż uchwała ta dotyczy osobistego, realnego i mającego oparcie w normach prawa materialnego interesu prawnego radnych będących pracownikami szkół podstawowych i gimnazjum prowadzonych przez Gminę. Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, że troje radnych Rady Miejskiej tj. J. R., E. P. oraz A. P. w dniu podjęcia uchwały ([...] lutego 2017r.) było pracownikami szkół objętych skarżoną uchwałą, co potwierdzają złożone przez nich oświadczenia. Z uwagi na treść i charakter uchwały, w ocenie Sądu, niewątpliwie interes prawny wskazanych radnych wyraża się w samym fakcie zatrudnienia ich w szkołach objętych uchwałą. Jeżeli bowiem uchwała dotyczy dostosowania obecnej sieci szkół podstawowych do nowej zreformowanej sieci szkół, w tym połączenia niektórych jednostek, wygaszenia, ma bezpośredni realny związek z miejscem pracy i stosunkami zatrudnienia tych radnych, dotyczy zatem ich interesu prawnego. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2006/11, z 9 kwietnia 2013r. sygn. I OSK 115/13 i sygn. I OSK 124/13 dostępny w CBOSA), w których wskazano, że przepis ten dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy czy komisję, oraz wszelkich uchwał, w tym intencyjnych. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również pogląd, zgodnie z którym ocena interesu i skutków jego ewentualnego naruszenia jest wyłączona, bo nawet wówczas gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, podlega on wyłączeniu. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania tej normy. Radny, którego interesu dotyczy uchwała może bowiem nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbistycznego. Podkreślenia wymaga, iż przepis ten o charakterze antykorupcyjnym został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym jako gwarancja bezstronności członków kolegialnego organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego. Jak zasadnie wywiódł skarżący organ nadzoru, jego celem było zapewnienie uczciwego sprawowania mandatu przez radnego poprzez wykluczenie wykorzystania go dla własnych korzyści, jak również zabezpieczenia przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem radny jest pracownikiem szkoły, której dotyczy uchwała, podlega wyłączeniu od głosowania nad nią. Skoro więc bezsporne jest, że w niniejszej sprawie radni J. R., E. P. oraz A. P. byli pracownikami szkół, których uchwała dotyczy, to podlegali wyłączeniu od udziału w głosowaniu nad jej przyjęciem. W konsekwencji czego uchwała ta, jako zapadła z ich udziałem jest nieważna. Przy czym w niniejszej sprawie zważyć należy, iż uchwała została podjęta stosunkiem głosów 8 "za" - 7 "przeciw", zatem wyłączenie od głosowania troje radnych mogłoby istotnie zaważyć na wyniku głosowania. Niezasadne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest stanowisko Rady Miejskiej dotyczący obciążenia skarżącego ciężarem dowodu nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto skarga w sprawie została wniesiona w trybie art. 93 § 1 u.s.g., przez organ nadzoru, który w skardze jednoznacznie wskazał i wykazał zaistnienie ustawowej przesłanki nieważności zaskarżonej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, czyli jej podjęcie z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie zaskarżona uchwała w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego dotyczy interesu prawnego zatrudnionych w tych szkołach pracowników, którzy jako radni zgodnie z art. 25a u.s.g. podlegali wyłączeniu od głosowania nad podjęciem tej uchwały. Stanowisko to podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Gmina nie podważyła skutecznie tego stanowiska, w szczególności tego , że w świetle norm prawa pracy oraz przepisów regulujących zatrudnienie pracowników gminnych szkół, w szczególności ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo Oświatowe, niezasadne jest stanowisko, iż wprowadzone zmiany w organizacji sieci szkół podstawowych i gimnazjów związane z reformą ustroju szkolnego, nie dotyczą bezpośrednio indywidulanego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego zatrudnionych w nich pracowników, w szczególności nauczycieli. Zwrócić należy uwagę, iż z treści protokołu z przebiegu sesji Rady Miejskiej z [...] lutego 2017r. (str. 6-8, str. 14 i nast.) oraz innych dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w toku opracowywania projektu przedmiotowej uchwały, w tym planu sieci publicznych szkół podstawowych i granic ich obwodów, także dotychczasowych publicznych gimnazjów oraz przyszłej sieci publicznych szkół podstawowych ośmioletnich rozważna także inna niż ostatecznie przyjęta w projekcie koncepcja przewidująca na terenie G. dwie szkoły podstawowe. Mogłoby to wiązać się z innym rozkładem i możliwościami kontynuacji zapewnienia przez Gminę zatrudnienia wszystkich dotychczasowych pracowników tych szkół, czemu nie zaprzeczył obecny na rozprawie Burmistrz i pełnomocnik. Za zbyt daleko idące i nietrafne uznać należy wywody zawarte w odpowiedzi na skargę w materii wyłączenia wszystkich radnych od udziału w głosowaniach nad wszystkimi uchwałami dotyczącymi ogółu danej społeczności np. podatkowymi, utrzymania porządku i czystości w gminach . W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa. Por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002r. sygn. II SA/Wr 1498/02. W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi jest w pełni trafna i została przez sąd orzekający podzielona. Jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji wyroku.