II SA/Bd 594/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oddala skargę. Dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor wydał informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] I., [...]. Na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) organ ustalił Przedsiębiorstwu sp. z o.o. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy - Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym znak: [...] z [...].07.2016 r. w ilości 3 000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,8333333333 m3/s. Reklamację od ww. informacji złożyło Przedsiębiorstwo sp. z o.o., wnosząc o obniżenie ustalonej opłaty. W uzasadnieniu strona wskazała, że w myśl art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Z powyższego wynika zatem, że podstawą do ustalenia wysokości opłaty stałej są maksymalne wielkości odprowadzanych ścieków, z których można korzystać zgodnie z prawem, a nie stany, które nie są miarodajne dla całego procesu. Wielkości te zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty z [...].11.2016 r.: Qmaxh = 3 000 m3/h Qmaxr = 11 499 500 m3/r Qśrd = 30 000 m3/d. Z pozwolenia tego wynika więc, że maksymalna dopuszczalna ilość odprowadzanych ścieków została określona przy wykorzystaniu trzech parametrów, tj. maksymalnej godzinowej, rocznej oraz dobowej. Z powyższego wynika więc, że ilości odprowadzanych ścieków zostały ograniczone w trojaki sposób. Maksymalna ilość odprowadzanych ścieków w ciągu roku nie powinna więc przekraczać 11 499 500 m3/r i ta wielkość powinna stanowić punkt wyjścia do ustalenia wysokości opłaty. Tymczasem z przedstawionej informacji wynika, że opłata została ustalona od wielkości 3 000 m3/h bez wskazania, dlaczego to akurat ona stanowiła podstawę do ustalania wysokości należnej opłaty. Można się jedynie domyślać, że została ona wzięta z maksymalnych ilości ścieków, jakie mogą być odprowadzane godzinowo. Rozwiązanie to odnosi się jednak jedynie do maksymalnych wielkości godzinowych. W obowiązującym pozwoleniu nie wskazano, aby godzinowa ilość odprowadzanych ścieków w jakikolwiek sposób mogła przekładać się na maksymalne wielkości roczne. W związku z powyższym należy uznać, że w niektórych godzinach ilość odprowadzanych ścieków może osiągać 3 000 m3/h, ale i tak nie może spowodować przekroczenia wielkości 11 499 500 m3/r. Dlatego też podstawą do ustalania wysokości opłaty powinna być ta ostatnia wielkość. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], Dyrektor na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej zwana K.p.a.) określił odwołującej się spółce opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków należy przyjąć tę wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym lub zintegrowanym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną ilością wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi, jaka może być zrzucona w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do odbioru ścieków w ramach tej usługi wodnej. Innymi słowy, skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej - polegające na oparciu się na tej ilości wprowadzania ścieków określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie najwyższą wartość, jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Określona w m3/s ilość wprowadzanych ścieków oznacza, że w każdą sekundę można zrzucić tę ilość ścieków pod warunkiem, że nie przekroczy się limitu rocznego. Mylne jest założenie, że wielkość określona w m3/s podlega sumowaniu i powinna równać się poborowi rocznemu. Mając na uwadze powyższe opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 3000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,8333333333 m3/s . Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu. W ocenie skarżącego, dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy ustalić, w jaki sposób wielkości poboru i odprowadzania ścieków były ustalane w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż to właśnie te przepisy powinny stanowić punkt wyjścia do przeprowadzenia oceny w tym zakresie. W dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego obowiązywało Prawo wodne z 2001 r., którego art. 128 ust. 1 pkt 1 określał, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Z przytoczonego rozwiązania wynika więc, że prawodawca w dacie wydawania pozwolenia stanowiącego podstawę korzystania ze środowiska widział konieczność określania maksymalnej ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w dwojaki sposób, to jest zarówno w ujęciu godzinowym, jak i rocznym. Dlatego też z punktu widzenia ustalania rzeczywistych wielkości korzystania ze środowiska muszą one być rozpatrywane łącznie, określenie maksymalnych wielkości w ujęciu godzinowym nie oznacza, że podmiot korzystający ze środowiska cały czas może i mógł to robić z takim samym nasileniem, jeśli maksymalne wielkości korzystania ze środowiska w ujęciu godzinowym i rocznym nie są kompatybilne ze sobą. W takich sytuacjach za maksymalne wielkości korzystania ze środowiska powinny być więc uznane te w ujęciu rocznym. W takim okresie rozliczeniowym to one powinny być więc uwzględniane jako podstawa rozliczeń o charakterze publicznym. Gdyby bowiem w sposób prosty przeliczyć dozwolone wielkości, które mogą być pobrane w przeciągu godziny, to okaże się, że wielokrotnie mogą one przekraczać wielkości w rocznym okresie rozliczeniowym. Jeśli podmiot korzystający ze środowiska przekroczyłby te ostatnie wielkości, to w poprzednim stanie prawnym ponosiłby z tego tytułu kary pieniężne, a obecnie opłaty podwyższone za naruszenie warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Z punktu widzenia formalnego nie jest zaś możliwe, aby za taki sam rodzaj korzystania ze środowiska równocześnie ponosić zobowiązania za działania w granicach prawa jak i za jego naruszenie. Mówiąc o opłatach za korzystanie ze środowiska, których rodzajem są opłaty stałe ustalane na podstawie Prawa wodnego, nie można także zapominać, że nie mają one typowego charakteru fiskalnego, ale ich rolą jest stymulowanie określonych zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Przyjęcie zaś, że podstawą ustalenia opłaty stałej powinny być wielkości godzinowe, w sytuacji gdy zostały one dodatkowo ograniczone wielkością roczną, stanowiłoby klasyczny element fiskalny, a temu celowi w żadnym razie nie służą opłaty za korzystanie ze środowiska, które powinny być ekwiwalentem możliwego korzystania ze środowiska. Wynika on zaś z limitów rocznych, a nie tych godzinowych, które w żadnym razie nie determinują rzeczywistego zakresu korzystania ze środowiska wodnego. Mówiąc o decyzjach ustalających opłaty stałe na podstawie Prawa wodnego nie można pominąć również tego, że w tej kategorii spraw zgodnie z postanowieniami art. 300 ust. 1 Prawa wodnego stosuje się reguły wynikające z Działu III Ordynacji podatkowej z modyfikacjami wynikającymi z tego przepisu. Oznacza to, że w pozostałym zakresie znajdują zastosowanie ogólne reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym organ prowadzący postępowanie w omawianej kategorii spraw powinien pamiętać zarówno o ogólnych zasadach przeprowadzenia postępowania jak i tych szczegółowo odnoszących się do środków dowodowych, w oparciu o które została wydana konkretna decyzja administracyjna. W przedmiotowej sprawie w skarżonej decyzji organ administracji w żaden sposób nie odniósł się do tego, w jaki sposób doszedł do konstatacji wynikających ze skarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nawet w uzasadnieniu nie ma odniesienia do pozwolenia, w którym określono sposób korzystania ze środowiska. Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy uwzględnił zasady przeprowadzenia postępowania wynikające z cyt. przepisu. Niewątpliwie ustalenie opłaty stałej jest taką okolicznością, przy ustalaniu której przytaczana dyrektywa powinna być brana pod uwagę. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w reklamacji, nie opisał, jakie okoliczności faktyczne legły u podstaw takiego działania (nawet nie wskazał pozwolenia stanowiącego punkt wyjścia do ustalenia opłaty). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna. Sąd nie stwierdził, aby organ naruszył przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej P.p.s.a.) w sposób określony w jej art. 145 § 1. Problem przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy sprowadzał się do wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Zgodnie z cyt. przepisem, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Organ przyjął, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącemu nie wskazano parametru maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w m3/s, a jedynie w m3/h, to zasadne było przeliczenie m3/h na m3/s. Zatem organ wyliczył, przyjmując taki tok rozumowania, że maksymalna ilość ścieków w m3/s wynosi 0,8333333333. Natomiast skarżąca przyjęła, że winna być wzięta pod uwagę maksymalna ilość ścieków również określona w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz wyrażona w m3/rok i następnie przeliczona, stosownie do cyt. art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, na m3/s, co powodowałoby obciążenie niższą opłatą, niż określona w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu należało w tym zakresie podzielić argumentację organu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawy nie można rozpoznawać, co podnosił również skarżący, w oderwaniu od treści obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), pod rządem której właśnie udzielono skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego z 15.11.2016 r. Stosownie do art. 128 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się (...) ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Ww. pozwolenie wodnoprawne operuje właśnie takimi parametrami. Natomiast, stosownie do treści art. 403 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r., (...) w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że wcześniej w pozwoleniu wodnoprawnym wymagano wskazania maksymalnej ilości odprowadzanej wody w m3 na godzinę, a obecnie w m3 na sekundę. Natomiast pozostałe parametry pozostały takie same, tj. średnia ilość w m3 na dobę oraz maksymalna (dopuszczalna) ilość w m3 na rok. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że prawidłowo organ dokonał przeliczenia odpowiadających sobie parametrów, tj. m3/h na m3/s. Pozostają one bowiem ze sobą w ścisłym związku i wyrażają maksymalną ilość ścieków, które mogą być odprowadzane w krótkim okresie czasu. Wyrażają ona bowiem maksymalną w krótkim okresie czasu dopuszczalną presję na środowisko wodne. Jak słusznie wskazuje skarżący, mówiąc o opłatach za korzystanie ze środowiska, których rodzajem są opłaty stałe ustalane na podstawie Prawa wodnego, nie można zapominać, że nie mają one typowego charakteru fiskalnego, ale ich rolą jest stymulowanie określonych zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Niewątpliwie krótkotrwałe, ale intensywne odprowadzanie ścieków może wywrzeć duży wpływ na środowisko, tym samym celowe jest wskazanie maksymalnych wartości w tym zakresie, i to właśnie te wartości są brane pod uwagę przez ustawodawcę jako podstawa do ustalania opłat. Nie można zatem podzielić argumentów skarżącego odnośnie konieczności przeliczenia ilości odprowadzanych ścieków biorąc pod uwagę maksymalną dopuszczalną ilość w skali roku i związanych z tym wyliczeń. Również bowiem pod rządem ustawy – Prawo wodne z 2001 r. maksymalna ilość odprowadzanych ścieków wyrażana w m3 na godzinę nie musiała się wprost przekładać na maksymalną ilość w m3 na rok. Jeśli by tak było, wówczas ustawodawca nie wskazywałby maksymalnej ilości w skali roku, skoro musiałaby ona stanowić proste przeliczenie w postaci ilości sekund/godzin w roku i dopuszczalnej maksymalnej ilości ścieków wyrażonej w m3 na sekundę/godzinę. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że pozwolenie wodnoprawne wydane skarżącej w 2016 r. wskazuje na maksymalną ilość ścieków w wysokości 3 000 m3/h, natomiast w skali roku jest to 11 400 500 m3. Przeliczając maksymalną ilość 3 000 m3/h na skalę roku dałoby to 26 280 000 m3, czyli znacznie przekraczałoby to ww. w pozwoleniu maksymalną ilość 11 400 500 m3/rok. Zatem również pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne nie można dokonywać analogicznych przeliczeń. Ustawodawca wprost wyraził konieczność rozdzielenia maksymalnej (dopuszczalnej) ilości ścieków odprowadzanych w skali roku od takiej samej ilości w m3 na sekundę. Określona w m3/s ilość wprowadzanych ścieków oznacza zatem, że w każdą sekundę można zrzucić tę ilość ścieków pod warunkiem, że nie przekroczy się limitu rocznego. Tym samym Sąd w niniejszym składzie nie podziela odmiennych poglądów wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ponieważ nie uwzględniają one powyższych rozważań. Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 7a ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca dokonując zmiany parametru m3/h na m3/s pominął kwestie związane z wydanymi wcześniej pozwoleniami wodnoprawnymi operującymi parametrem m3/h. Biorąc jednak pod uwagę wcześniejszą argumentację należy się opowiedzieć za poglądem, że należy w takiej sytuacji zastosować odpowiednie przeliczenie parametrów sobie najbliższych (m3h i m3/s), które wskazują na maksymalną, krótkotrwałą presję wywieraną przez odprowadzane ścieki na środowisko wodne, natomiast zastosowanie w tym zakresie parametru m3 na rok zupełnie pomija powyższą okoliczność. Tym samym w ocenie Sądu nie istnieją wątpliwości prawne co do treści normy prawnej, o których mowa w cyt. art. 7a ust. 1 K.p.a. Jak bowiem słusznie przyjmuje się w orzecznictwie (a także w doktrynie), zasada wyrażona w cyt. przepisie znajduje zastosowanie tylko wówczas, jeżeli można przyjąć jako prawidłowy więcej niż jeden wynik wykładni przepisów prawa stosowanego w danej sprawie (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 30.05.2018 r., sygn. II SA/Bk 154/18). W ocenie Sądu prawidłowa jest jedynie jedna, wskazana wcześniej, wykładnia analizowanych przepisów, zatem nie istnieje konieczność zastosowania art. 7a ust. 1 K.p.a. Przepis ten bowiem nie nakazuje orzekania na korzyść strony w każdej sytuacji, kiedy analizowane przepisy wywołują wątpliwości co do ich prawidłowego rozumienia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi nie były zasadne, a Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, i w związku z powyższym skarga, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.