II SA/Bd 595/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski ( spr. ) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B.-P. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia w przedszkolu. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części - § 1 ust. 2 i 3, § 1 ust. 4 w zakresie dot. § 1 ust. 2 i 3 oraz § 3, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części w której stwierdzono jej nieważność. II SA/Bd 595/09 Uzasadnienie Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] - Północ złożył skargę na uchwałę Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] września 2008 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia w Przedszkolu Samorządowym w B., zarzucając naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), poprzez wprowadzenie odpłatności za korzystanie z przedszkoli w wysokości [...] zł od dziecka, za korzystanie z przedszkoli w oddziałach 3-5 lat oraz w wysokości [...] zł, za korzystanie z przedszkoli dla dzieci sześcioletnich, bez sprecyzowania, jakie konkretne świadczenia wykraczają poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 z późn. zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Odpowiadając, na skargę Rada Gminy D. wniosła o umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, ponieważ skarżona uchwała została uchylona – dołączając jako dowód uchwałę Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwałą Nr [...] z [...] września 2008 r. Rada Gminy D. ustaliła dzienną stawkę żywieniową dziecka w Przedszkolu Samorządowym w B. w wysokości [...] zł oraz ustaliła opłatę za korzystanie z przedszkoli w oddziałach 3-5 lat w wysokości [...] zł od dziecka i odpłatność za korzystanie z przedszkoli dla dzieci sześcioletnich w wysokości [...] zł, ustalając że opłaty dotyczą tylko tych dzieci, które korzystają z dodatkowych usług przedszkola z wyłączeniem przygotowania do nauki w szkole w oddziałach zerowych. Uchwalono także że termin płatności tych opłat ustala się na 20 –go każdego miesiąca. Powyższa uchwała – jak wynika z odpowiedzi na skargę i dołączonego załącznika- została uchylona uchwałą tejże rady Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. i stąd wniosek o umorzenie postępowania sądowego. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności rozważenie właśnie tego wniosku o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały z dnia [...] września 2008 r. Istotne znaczenie w tej kwestii ma charakter prawny zaskarżonej uchwały rady gminy. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. l OSK 971/05, czy wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III Lu 167/08) stanowisko, że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. O takim charakterze uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 5 ww. ustawy z dnia 7 września 1991 r. świadczy to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Stwierdziwszy, że mamy do czynienia z aktem prawa, należy z kolei zauważyć, że zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą. Szczególnie należy podkreślić, że uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal pod dacie owego uchylenia. W przedmiotowej sprawie ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały, takich jak np. domaganie się od rodziców czy opiekunów określonej na podstawie uchwały zapłaty za pobyt dziecka w przedszkolu, po wejściu jej w życie a przed jej uchyleniem uchwałą z [...] czerwca 2009 r. W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy -stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego pociąga za sobą także tą konsekwencję, że nie istnieje wynikająca z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) przeszkoda, w postaci upływu roku od dnia podjęcia uchwały, do stwierdzenia jej nieważności. Tak więc nie podzielając wywodów strony poczynionych na rozprawie o bezprzedmiotowości postępowania, Sąd rozpoznał skargę prokuratora. Analizując przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ww. ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 21 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 z późn. zm.) należy stwierdzić, że stosownie do art. 6 pkt 1 ww. ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawę programową określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 z późn. zm.) i załącznik Nr 1 do tegoż rozporządzenia- wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a Ib ww. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Proste zestawienie tych norm prowadzi do wniosku, że w zakresie podstawy programowej wychowanie i nauczanie przedszkolne jest bezpłatne. Należy podzielić pogląd skarżącego, jako mający oparcie w przepisach ww. ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkola publicznego opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do wspomnianego rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Konieczność konkretyzowania w wydawanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty uchwałach dotyczących świadczeń, za które przedszkola mają pobierać opłaty wynika natomiast z potrzeby zapewnienia możliwości weryfikacji, czy opłatą stałą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 7 września 1991 r. w zakresie w niniejszej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Taki zapis jak w zaskarżonej uchwale zmusza w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez przedszkola publiczne jak i rozmiaru tychże usług. Uchwała wprowadzająca powszechne opłaty za korzystanie z usług przedszkola pozbawiona jest więc podstawy prawnej. Należy więc w tym zakresie stwierdzić jej nieważność. I dlatego na podstawie art. 147 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.